進(jìn)館檔案鑒定政策綜述

摘要：我國國家檔案館館藏檔案絕大部分來源于立檔單位檔案室。國家綜合檔案館按照有關(guān)規(guī)定，通過正規(guī)接收途徑將具有永久保存價(jià)值的檔案接收進(jìn)館保存。進(jìn)館環(huán)節(jié)的檔案鑒定工作直接關(guān)系到國家檔案館館藏檔案的數(shù)量和質(zhì)量，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者從國家和地方兩個(gè)層次對我國進(jìn)館檔案鑒定政策做一概述，并對其中存在的問題從四方面進(jìn)行了初步分析。

關(guān)鍵詞：進(jìn)館檔案 鑒定 政策

進(jìn)館檔案鑒定政策是對進(jìn)館檔案鑒定工作的支持和導(dǎo)向，具有重要的保障作用。筆者試從國家和地方兩個(gè)層次對我國現(xiàn)有進(jìn)館檔案鑒定政策做一概述，并對其中存在的問題進(jìn)行初步分析。

一、政策梳理

（一）國家政策

目前，我國政府有關(guān)進(jìn)館檔案鑒定工作的重要法律法規(guī)條文及其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要有9個(gè)，見表1。

1．《中華人民共和國檔案法》沒有對進(jìn)館檔案鑒定工作提出具體要求。其中第三章第十一條，僅從檔案移交的角度對立檔單位檔案移交工作做籠統(tǒng)要求，對進(jìn)館檔案鑒定工作約束不夠。

2．《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第三章第十三條，僅在《中華人民共和國檔案法》基礎(chǔ)上，從檔案移交的時(shí)間上加以細(xì)分，同樣未涉及具體進(jìn)館檔案鑒定工作。

3．《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈機(jī)關(guān)檔案工作條例〉的通知》（廳發(fā)〔1983〕64號），該條例第五章第二十五條，明確提出，以檔案保管期限為標(biāo)準(zhǔn)，對進(jìn)館檔案范圍加以限制。

4．《檔案館工作通則》第三條明確了檔案館的基本任務(wù)，第七條明確了檔案館接收檔案的期限。該文件規(guī)范的內(nèi)容與《機(jī)關(guān)檔案工作條例》基本相同。

5．《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》首先明確了檔案館收集工作的基本指導(dǎo)思想，文件對各級綜合性國家檔案館收集建國前后的檔案的范圍進(jìn)行明確。文件第六條從進(jìn)館檔案的完整性和唯一性出發(fā)，指出檔案館在接收有關(guān)單位檔案的同時(shí)，還應(yīng)協(xié)助機(jī)關(guān)檔案室做好檔案進(jìn)館前的審核和調(diào)整保管期限的工作。該文件提出了較為實(shí)際的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，是同期對進(jìn)館檔案鑒定工作規(guī)定最明確、最具體的文件，在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了重要作用。

6．《機(jī)關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范》第八條第四款，“各機(jī)關(guān)向檔案館移交檔案的范圍和年限，按國家關(guān)于檔案館接收范圍的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

7．《機(jī)關(guān)文件材料歸檔和不歸檔的范圍》中指出文件的制定目的。該文件中尤其值得關(guān)注的是第一部分，即“歸檔的文件材料的范圍”。籠統(tǒng)地講，“凡是反映本機(jī)關(guān)工作活動(dòng)、具有查考利用價(jià)值的文件材料均屬歸檔范圍。”其中又具體細(xì)分為四個(gè)方面，即上級機(jī)關(guān)的文件材料，本機(jī)關(guān)的文件材料，同級機(jī)關(guān)和非隸屬機(jī)關(guān)的文件材料，下級機(jī)關(guān)的文件材料。該文件在很長一段時(shí)間內(nèi)作為各立檔單位制定本單位機(jī)構(gòu)文件歸檔范圍的依據(jù)，但并未具體涉及進(jìn)館范圍。

8．《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》。該文件中進(jìn)館范圍有一定細(xì)化，保管期限也發(fā)生了徹底革命。該文件從內(nèi)容上擴(kuò)大了“永久”保管期限檔案的范圍。

9．《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》。該文件在接收檔案保管期限、接收類型等方面有規(guī)定。省級以下（不含省級）檔案館接收保管期限為永久和30年以上（含30年）的檔案。檔案館要收集電子檔案和紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本。

（二）地方政策

在國家有關(guān)文件的指導(dǎo)下，各地區(qū)也紛紛制定本地區(qū)的鑒定工作政策。以北京為例，先后出臺了5項(xiàng)有關(guān)政策，見表2

1．《中共北京市委辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市檔案館<關(guān)于接收市級黨政機(jī)關(guān)檔案資料的意見>的通知》（京辦發(fā)〔1981〕27號）。該文件主要明確了兩方面內(nèi)容，一是進(jìn)館單位的范圍。建國三十多年來，市級黨政機(jī)關(guān)產(chǎn)生和保存了大量的檔案。這些檔案是全市進(jìn)行社會主義革命和建設(shè)的歷史記錄，是黨和國家的寶貴財(cái)富。北京市檔案館從1982年開始，逐步接收市委、市級國家機(jī)關(guān)、工、青、婦和政協(xié)、民主黨派機(jī)關(guān)自成立至1965年底以前形成的具有永久保存價(jià)值的檔案和各種有關(guān)資料，如文件匯編、統(tǒng)計(jì)資料、內(nèi)部刊物和各種史料等。二是進(jìn)館檔案的質(zhì)量要求。具體包括十項(xiàng)內(nèi)容。該文件沒有涉及各單位具體進(jìn)館檔案的內(nèi)容。

2．《中共北京市委辦公廳 北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市檔案局、市檔案館〈關(guān)于接收市屬局級單位的下屬單位檔案的報(bào)告〉的通知》（京辦發(fā)〔1987〕11號）。在北京市屬局級單位1965年以前檔案基本接收完畢的情況下，為落實(shí)《關(guān)于接收市級黨政機(jī)關(guān)檔案資料的意見》文件精神，北京市檔案館制發(fā)此文件，對市屬局級單位下屬單位的檔案接收工作進(jìn)行部署。該文件就進(jìn)館單位范圍和進(jìn)館檔案范圍等方面內(nèi)容做出規(guī)定。在進(jìn)館范圍方面，文件規(guī)定，“市屬各局、總公司，各人民團(tuán)體下屬單位的1949年至1976年形成的永久和長期保存的檔案”屬于進(jìn)館范圍。文件特別對進(jìn)館檔案范圍做出原則性規(guī)定，“在接收文書檔案（其中包括黨、政、工、團(tuán)等機(jī)構(gòu)的檔案和各種專門檔案）的同時(shí)，接收能反映本單位專業(yè)特點(diǎn)和歷史面貌的，移交后又不影響利用的有關(guān)重要的科技檔案。”

3．《北京市檔案局關(guān)于區(qū)、縣檔案館收集檔案范圍的實(shí)施意見》主要包含三方面內(nèi)容。一是收集檔案的范圍，即進(jìn)館單位范圍。二是接收檔案的內(nèi)容，即進(jìn)館檔案的內(nèi)容，文件概要地將其分為14類。三是強(qiáng)調(diào)了區(qū)縣檔案館在接收工作中要注意協(xié)助各機(jī)關(guān)檔案室做好進(jìn)館前的審核工作，解決好機(jī)關(guān)之間和機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的分工立卷問題，保證進(jìn)館檔案的齊全完整，減少不必要的重復(fù)。該文件對進(jìn)館檔案范圍做出較為詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)突出強(qiáng)調(diào)了接收工作中的審核環(huán)節(jié)，具有進(jìn)館檔案鑒定思想的雛形。

4．《中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<北京市檔案館接收檔案的規(guī)定>的通知》（京辦字〔2004〕20號）在進(jìn)館檔案鑒定工作方面做出了說明。該文件有三個(gè)突出特點(diǎn)。首先，文件對進(jìn)館檔案的范圍予以明確，即“市檔案館接收下列市屬單位形成的對國家和社會具有永久保存價(jià)值的檔案”，具體包括17類檔案。第二，文件首次提出了檔案報(bào)送制度，如第九條，“列入移交檔案名冊的市屬單位應(yīng)當(dāng)每三年向市檔案館報(bào)送一次本單位編制的全部檔案目錄。”第三，文件附有最新的《北京市檔案館接收檔案單位名冊》，其中包含239家擬進(jìn)館單位。該文件對進(jìn)館檔案鑒定工作做出較為詳細(xì)的規(guī)定，提出目錄報(bào)送制度，實(shí)現(xiàn)了國家檔案館對進(jìn)館檔案鑒定工作的前端控制。

5．《北京市檔案局關(guān)于印發(fā)<北京市機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定實(shí)施細(xì)則（試行）>的通知》。在國家檔案局8號令頒布后不久，北京市即出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍進(jìn)行細(xì)化，對文書檔案保管期限做出相應(yīng)調(diào)整。

二、政策分析

目前我國進(jìn)館檔案鑒定政策主要涉及三方面內(nèi)容，即進(jìn)館單位范圍、進(jìn)館檔案范圍和進(jìn)館檔案整理標(biāo)準(zhǔn)。縱觀國家和地方政策，不難發(fā)現(xiàn)目前我國現(xiàn)有進(jìn)館檔案鑒定政策在一些方面存有缺陷。為此，筆者建議可從以下方面加以改進(jìn)。

第一，強(qiáng)化法律支持。作為我國檔案工作根本大法的《檔案法》僅從移交檔案的角度做原則性要求，沒有對進(jìn)館檔案鑒定工作提出具體意見。其他多數(shù)相關(guān)的法規(guī)規(guī)章中亦存在同樣問題。檔案價(jià)值鑒定實(shí)質(zhì)上是對未來需求及檔案滿足未來需求可能性的一種預(yù)測，具有疑惑性，被稱為檔案管理中難度最大的一項(xiàng)工作，亦是檔案管理實(shí)踐中最重要、最關(guān)鍵的工作。加強(qiáng)此項(xiàng)工作首先應(yīng)在《檔案法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)章中予以強(qiáng)調(diào)。

第二，構(gòu)建政策體系。政策是宏觀的，亦是相互聯(lián)系的。就進(jìn)館檔案鑒定政策而言，目前我國進(jìn)館檔案鑒定政策之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，未成體系，直接影響進(jìn)館檔案鑒定工作的有序開展。政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)政策梳理，針對進(jìn)館檔案鑒定工作中存在的問題及時(shí)出臺有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，做好政策銜接。

第三，完善鑒定制度。進(jìn)館檔案鑒定工作由若干環(huán)節(jié)組成，各環(huán)節(jié)間存在著相互轉(zhuǎn)呈的關(guān)系。目前，我國大多數(shù)省市進(jìn)館檔案鑒定工作大多采用兩步走的方式，即第一步，立檔單位依據(jù)本單位機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和保管期限表的規(guī)定，進(jìn)行文件歸檔鑒定；第二步，國家檔案館的檔案收集人員在立檔單位全宗中，揀選出“永久”保管期限的檔案和部分有永久保存價(jià)值的其他期限的檔案，接收至檔案館保存。進(jìn)館檔案鑒定制度需在相關(guān)政策中予以完善，用制度來提高效率，規(guī)范工作。

第四，制定懲戒標(biāo)準(zhǔn)。目前我國進(jìn)館檔案鑒定工作不乏政策支持，但在實(shí)踐中很多政策流于形式，未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于政策中缺少懲戒標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置。綜觀我國進(jìn)館檔案鑒定政策，目前尚無一例涉及懲戒標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，可針對鑒定工作中出現(xiàn)的主要問題，在《檔案法》的框架下具體設(shè)定懲戒標(biāo)準(zhǔn)，提高政策的威懾力，從而促進(jìn)進(jìn)館檔案鑒定工作的開展。

作者單位：北京市檔案局