海南省房地產(chǎn)建設用地供應管理機制與政策分析

摘要：城市化進程中，土地的供應管理機制創(chuàng)新有助于房地產(chǎn)建設。本文提出以下創(chuàng)新機制：變房地產(chǎn)建設用地招拍掛為建設項目招標、創(chuàng)建規(guī)劃主導下的土地供應機制、創(chuàng)新房地產(chǎn)建設用地供應決策機制等五大方面。最后文章提出了做好房地產(chǎn)專項規(guī)劃引導土地理性需求、加大保障性住房用地的供應比例建設保障性住房體系、加強現(xiàn)有建設用地管理，盤活閑置土地等五個方面的建議。

關(guān)鍵詞：城市化海南房地產(chǎn)用地供應管理

2006年以來，海南房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，帶動了眾多產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的發(fā)展，促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，創(chuàng)造了大量的財稅收入，有力地推動了地方經(jīng)濟的發(fā)展。改革開放以來，海南的社會經(jīng)濟得到了長足發(fā)展，城市化水平得到了較大提高，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地資源的消耗也非常迅速，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著轉(zhuǎn)型升級的壓力。土地供應是調(diào)控房地產(chǎn)市場的重要手段，也是土地管理和房地產(chǎn)開發(fā)的聯(lián)接紐帶，更是土地市場和房地產(chǎn)市場協(xié)調(diào)、有序、健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1 海南省房地產(chǎn)建設用地供應管理的機制創(chuàng)新

1.1 變房地產(chǎn)建設用地招拍掛為建設項目招標

目前實行的房地產(chǎn)建設用地招拍掛方式名義上是土地使用權(quán)的出讓，實際上該擬出讓土地的開發(fā)用途、建筑容積率、建筑密度等使用條件和開發(fā)建設時限都已經(jīng)由規(guī)劃管理部門予以確定，此時的土地使用權(quán)實質(zhì)已經(jīng)變成了建設項目的開發(fā)權(quán)，用地單位通過招拍掛方式購買的名義上是土地使用權(quán)，實際上是以該土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的建設項目開發(fā)權(quán)，而土地使用權(quán)只是作為建設項目的基本前提而存在。因此，可以改變目前單純的以土地使用權(quán)為標的、以土地使用權(quán)價格高低為依據(jù)的供應方式所帶來的負面效應。由于土地使用權(quán)作為一種價值單一的財產(chǎn)權(quán)，可以采取招標、拍賣和掛牌的交易方式供應，而房地產(chǎn)建設項目是由技術(shù)因素與價值因素多個要素構(gòu)成，采取單一準則的拍賣和掛牌方式交易不能完全體現(xiàn)項目所能產(chǎn)生的價值，只能采取招標的方式，最終根據(jù)不同的方案進行評定用地單位及出讓價格。轉(zhuǎn)變這種機制后，土地使用權(quán)價格不再是唯一的成交指標，而只是建設項目招標評標指標中的一個因素，這必然會使用地單位加大對非地價的技術(shù)因素的重視，同時減少用地單位對土地使用權(quán)價格的預期，這種通過評定項目綜合效益的招標出讓方式，避免價高者得而導致地價上漲所帶來的負面效應。

1.2 創(chuàng)建規(guī)劃主導下的土地供應機制

海南國際旅游島建設是一個長期的過程，國際旅游島的建設賦予了海南探索新的發(fā)展機制，當前的首要任務不是招商引資，不是急于發(fā)展，而是要高起點高標準，以國際的視野，做好旅游島整體規(guī)劃修編，包括土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，規(guī)劃制定并公布后，就必須嚴格執(zhí)行，賦予規(guī)劃的法律地位，絕不能隨意修改。在規(guī)劃的修編過程中，嚴格控制新增建設用地的規(guī)模，將存量土地的再利用納入規(guī)劃、計劃，積極盤活，不斷推進舊城舊村更新改造，充分挖掘土地資源潛力，確保土地整體利用效率和效益的提高。

1.3 創(chuàng)新房地產(chǎn)建設用地供應決策機制

一是以土地集約利用為原則，指導海南省房地產(chǎn)建設用地的供給，對城鎮(zhèn)內(nèi)的存量土地進行集約利用評估，評估存量土地的再開發(fā)潛力，除了必要的交通和公共設施用地外，限制增量建設用地的供給。對于已供應未開發(fā)或是未達到開發(fā)條件的，通過置換方式盡快盤活，進一步消化閑置以挖掘城鎮(zhèn)存量土地潛力，解決國際旅游島急需建設用地問題。

二是建立房地產(chǎn)建設用地指標體系。首先，鼓勵企業(yè)對現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地進行改造、提高利用效率，積極參考特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，實行舊城改造與新增建設用地指標相掛勾的指標體系，將每年新增建設用地指標變?yōu)橛袟l件的建設用地指標，提高現(xiàn)有建設用地的利用效率，避免新增建設用地過快增長；其次，探討換地權(quán)益與建設指標相掛勾事宜，盡快解決歷史問題，多方面增加建設用地總量；第三，建立各市縣建設用地指標交易體系。

1.4 實行城鎮(zhèn)土地整理機制

城鎮(zhèn)土地整理是指通過采用各種技術(shù)手段來改善城鎮(zhèn)內(nèi)部的土地利用環(huán)境，消除土地利用中對社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展起制約和限制作用的因素，優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，促進土地利用的有序化和集約化，提高土地資源的使用效率和經(jīng)濟承載力。

城鎮(zhèn)土地整理的過程就是城鎮(zhèn)土地存量供給的過程，通過對存量土地的開發(fā)與利用，提高城鎮(zhèn)內(nèi)部土地的利用效率、調(diào)整建設用地結(jié)構(gòu)與利用方式、增加土地利用強度，在現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地的基礎(chǔ)上挖掘土地供給潛力，在土地絕對供應量不變的情況下增加城鎮(zhèn)建設用地的產(chǎn)出效益，從而相對增加土地的經(jīng)濟供給量。

1.5 建立竣工驗收參與機制

目前，土地管理部門在供應土地用于房地產(chǎn)開發(fā)后，沒有對土地進行全程跟蹤監(jiān)督。建議今后在項目竣工后，土地管理部門要與規(guī)劃部門、建設部門一起參與竣工驗收，將開發(fā)商的合同履行情況作為驗收通過與否的必要條件，并納入開發(fā)商信用檔案，對欠繳土地出讓金、囤地炒地、履行土地出讓合同中出現(xiàn)嚴重違約行為等信用較差的開發(fā)企業(yè)要限制參加招拍掛競買，限制供地，以此促進土地盡快開發(fā)利用，防止土地的閑置。

2 海南省房地產(chǎn)建設用地供應的政策建議

2.1 做好房地產(chǎn)專項規(guī)劃，引導土地理性需求

如何讓房地產(chǎn)開發(fā)為旅游業(yè)及國際旅游島建設所服務，這是房地產(chǎn)專項規(guī)劃的重要目標，也是海南省引導土地理性需求、集約用地的重要手段。房地產(chǎn)規(guī)劃應站在更高的高度來進行，才能引導土地理性需求，從而更好地為國際旅游島服務。一是把海南省作為一個大城市來運作，做好各個市縣房地產(chǎn)專項規(guī)劃，分析各地方房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)模，對房地產(chǎn)開發(fā)風格、顏色、旅游定位、品牌、職能、區(qū)位等統(tǒng)一規(guī)劃，形成一批獨具風格的風情小鎮(zhèn)。二是推進舊城改造，培育當?shù)靥厣l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。除大型濱海旅游區(qū)外，房地產(chǎn)開發(fā)一律以城區(qū)范圍內(nèi)為主，原則上先對城鎮(zhèn)現(xiàn)在存量建設用地提高利用后再進行供應新增建設用地，集約利用土地。三是加強農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，積極發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)。四是提高規(guī)劃要求，集約利用土地。

2.2 加大保障性住房用地的供應比例，建設保障性住房體系

對于海南來說，住房問題已經(jīng)十分突出，房價遠遠超出當?shù)鼐用竦氖杖胨剑医?jīng)濟適用房供給比例嚴重不足，當?shù)鼐用褓I房壓力日益增大。雖然目前政府已100%滿足保障性住房用地的需求，但開發(fā)量十分有限，加上分配體制不成熟，保障性住房所起的作用仍然有限。建議加大廉租房用地的供應，弱化經(jīng)濟適用房建設，形成長遠的“雙軌制”保障住房供應體系，制定《海南保障住房法》。

2.3 加強現(xiàn)有建設用地管理，盤活閑置土地

由于海南受上世紀房地產(chǎn)泡沫的影響，土地閑置的原因很復雜，涉及面廣，海南省委省政府采取了很多有利盤活土地的措施，取得了極好的效果。但是由于地方政府過度依賴土地，從而造成對問題軟處理，土地閑置問題仍較為突出。目前，土地閑置問題已得到了國土資源部的高度重視，海南也應利用這次機會加快盤活存量土地，為海南建設國際旅游島排除障礙。一是達到國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定該沒收的，一律沒收；二是違反規(guī)劃或是延期開發(fā)的，重新評估地價并由企業(yè)補交差額地價后限期開發(fā)；三是由于政府原因或是區(qū)域基礎(chǔ)設施原因未達到開發(fā)條件造成土地閑置的，一律采取“土地等值置換”方式進行限期開發(fā)。

2.4 鼓勵家庭旅館業(yè)發(fā)展

根據(jù)《海南國際旅游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要》，到2020年海南年接待國內(nèi)外游客將達到7680萬人次，海南旅游總收入1240億元。所以，大型旅游區(qū)建設或是旅游地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，必須要規(guī)劃、落實好當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，扶持或鼓勵當?shù)剞r(nóng)民或集體建設家庭旅館，滿足游客多元化的住宿需求，讓當?shù)剞r(nóng)民代代受益，享受經(jīng)濟發(fā)展成果。如東莞成為“世界工廠”的聚集地后，大部分失地農(nóng)民除了進廠工作外，還可以通過建房出租獲得較為穩(wěn)定的家庭收益，最終達到共同致富的目的。

2.5 加強海南旅游地產(chǎn)方面的法制建設

目前，海南房地產(chǎn)主要的問題是外地人購買比例較大，閑置率高，房價上漲過快及當?shù)赜行枨蟮貌坏綕M足等多層次問題。由于目前海南很多地方旅游發(fā)展還不成熟，大量開發(fā)房地產(chǎn)去滿足外地人購買的需求，必將造成資源的嚴重浪費。所以，在今后土地供應中，應減少度假村項目用地的供應，而增加經(jīng)營性旅游項目用地的供應量，鼓勵走分時度假模式，形成海南島內(nèi)“一卡通”分時度假消費，同時分段銷售使用權(quán)而不售產(chǎn)權(quán)，讓每一份旅游地產(chǎn)的使用權(quán)能夠流動并流通，形成產(chǎn)業(yè)化模式，真正讓地產(chǎn)為旅游服務，促進國際旅游島國建設。

3 小結(jié)

在海南建設國際旅游島的背景下，通過以上房地產(chǎn)市場中土地供應管理機制的研究，旨在揭示海南省土地供應與房地產(chǎn)市場之間的內(nèi)在關(guān)系，探討如何通過科學調(diào)控土地供應、加強土地供應管理，以促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)、健康、有序發(fā)展，為海南土地資源得到高效開發(fā)利用和優(yōu)化配置提供保障，更好地服務于國際旅游島的建設。

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作者簡介：

顏洪平（1978-），男，海南大學馬克思主義學院講師、在讀博士。

劉民培（1980-），女，海南大學政治與公共管理學院副教授。

基金項目：2011年海南省自然科學基金項目（編號：711135）。