國家治理導向下的績效審計

摘要：基于受托與委托經濟責任關系而產生的國家績效審計，是人民委托國家審計機關對受托管理公共資源的政府履行經濟責任過程進行的監督和評價，是國家審計“免疫系統”的重要組成部分，也是推動國家良好治理的重要手段。本文基于國家治理視角，從科學界定國家審計與績效審計的關系、明確審計績效目標并提出完善績效審計的思路與對策。

關鍵詞：國家治理 國家審計 績效

1 國家治理與績效審計

2011年7月，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上提出，“在國家治理中，國家審計實質上是依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統’，是國家治理的重要組成部分”。治理（governance）一詞源于西方學術領域的原意是控制、引導和操縱，長期以來它與統治（government）一詞交叉使用，主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。聯合國全球治理委員會在1995年發表的題為《我們的全球伙伴關系》的報告對治理作出了如下界定：“治理是個人和公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”國家治理是指通過政治、經濟、文化以及社會職能的發揮來實現治理。在現代社會中，政府接受人民的委托進行國家治理。縱觀世界各國政治體制，都將審計監督制度寫入憲法并設置了符合各國國情的審計監督制度，對政治、經濟活動實施有效監督，實施國家治理完善國家職能。南京大學李明輝教授認為，國家審計能夠提高財政透明度，提高政府績效，促進政府履行受托責任，提高經濟穩健性，促進民主與法治，提高政府在公眾中的公信度。因此，國家審計是國家治理的有效工具和重要手段。

楊時展教授曾提出“審計因受托責任的發生而發生，又因受托責任的發展而發展”。審計源于受托經濟責任關系，即財產所有者（委托人）和經營管理者（受托人）以財產物資為紐帶所形成的權利和義務關系。財產所有者（委托人）需要知曉受托人的實施管理情況，這樣具備會計和審計知識的獨立審計人員審查經營管理者（受托人）的經營管理情況，形成三方當事人構成的審計關系。國家審計源于公共受托經濟責任關系，政府作為公共財產的受托管理者對公民財產實施管理治理國家，國家審計機關通過開展財政財務審計和合規性審計專門對政府或官員公共受托責任的履行情況進行審查監督，將監督信息及時匯報給公共財產所有人，由所有人評價公共資源的使用是否合法性和合規性；隨著納稅人的意識逐漸增強，又開始廣泛的關注公共資源使用的經濟性、效率性和效果性，由此催生了政府績效審計。

世界各國和組織對績效審計沒有統一稱謂，許多國際組織和績效審計領先國家均對績效審計有著不同定義。最高審計機關國際組織稱績效審計（經濟性、效率和效益）是現金價值審計、經營審計、管理審計的同義詞。績效從字面意思分析，績效是績與效的組合，反映的是人們從事某一項活動所取得的效果或成績。根據《現代漢語詞典》對績效的解釋是：功績，功效。西方的《韋伯斯特新世界詞典》，對績效解釋為：第一，正在執行的活動或已經完成的活動;第二，重大的成就。對績效一詞的理解不僅應包含績效的結果性，還應包括過程性。績效益是以經濟活動的投入和產出關系為研究對象的，擴展到政治領域就是一國政治行為的成本和該行為給國家社會帶來的經濟、社會、環境效益。

國家審計隨著社會經濟政治環境的變化，審計內容和目標也經歷了不同的發展階段，將審計工作的范圍從財政財務收支的真實、合法性，逐步擴展到政府活動的效益性，對其履行責任的情況實施評價，評價政府使用財政資金的效率性、經濟性和效果性以及政府執政的業績和成績。《中華人民共和國審計法》第二條規定：審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。該條賦予了我國審計機關開展財政財務審計、財經法紀審計和績效審計的權力。我國國家審計機關通過開展績效審計對政府行為過程和結果的評價，確保政府有效履行職責促進完善國家治理作用的發揮。績效審計成為當今世界各國實施國家治理的重要手段，我國也無例外，將績效審計作為國家治理的有效手段和權力制衡中的一個重要環節，對政府行為實施監督，并予以披露報告，對全體公民負責。

2 國家治理視角下的績效審計目標

績效審計目標由效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)、經濟性(Economy)三個子目標組成，也稱為3E目標。效率性是指投入量和產出變動量大的變動占比；效果性是指在投入保持不變的情況下，產出與產出的比較；經濟性是指在產出不變的情況下，投入之間的比較。隨著世界各國環保意識的增強和社會對公平公正的需求，3E目標又擴展為5E目標，即效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)、經濟性(Economy)、適當性／公平性(Equity)和環境性(Environment)；適當性涉及事前經濟效益，是指預計資金所占或所費同預計資金所得相比是否有利，有利為適當，無利為不適當。例如：在工程項目可行性方案審計時，就要審查其經濟上，財務上的適當性。環境性指影響經濟效益的環境。如：國家政治穩定，經濟形勢良好，民主法制健全，交通運輸便利等均為有利環境。這就要求國家審計機關在開展績效審計時不僅要關注經濟效益還要兼顧社會效益和環境效益，除此之外還要恰當處理長遠效益和短期效益之間的關系。

3 有效實施績效審計完善國家治理

雖然績效審計在我國開展的時間不長，但是在學習西方經驗的同時積極地探索適合我國實際情況績效審計方式。作為國家審計機關應積極研究和探索豐富績效審計的理論和實踐內容，有效實施績效審計完善國家治理。

3.1 完善績效審計工作標準 雖然我國審計法提出了國家審計的三大目標為真實、合法、效益，績效審計目標側重于效益性，但是在具體審計操作中，尚無工作標準。現行國家審計準則體系中的基本準則規定了國家審計機關所有國家審計活動應遵循的規范，但并無績效審計的具體準則，在開展審計工作過程中，審計人員往往依照財務審計的基本流程和技術手段實施績效審計，使得財務審計色彩濃重，無法發揮績效審計應有的特色，僅僅是改良財務審計，阻礙了績效審計的實施，影響績效審計作用的發揮。

3.2 明確績效審計目標，設計績效審計評價指標體系 我國現階段受粗放式經濟的影響，往往更關注經濟效益，而且只考慮產出本身，往往以利潤最大化為目標，在績效審計中，往往只注重經濟效益，忽視社會效益和環境效益。并且過多的關注當期和眼前利益，忽視長遠利益；單純憑經濟指標和短期行為來衡量政府業績，無法全面和客觀的評價政府行為、審計的評價標準應包括：經濟、社會、環保、短期和長期標準；圍繞相關標準設計指標評價體系，對國家職能的發揮實施全面有效的評價和監督，發揮國家治理的預防、監控、抵御、平衡和修復等重要作用。

3.3 加強績效審計理論研究 在我國績效審計的理論研究遠遠落后于西方，應加強績效審計的理論研究。我國應積極學習西方的先進經驗，拓寬我國審計理論研究的領域，提升我國審計理論水平推動績效審計的實踐活動。

國家治理是一個全球性的課題，實現國家治理目標對國家審計提出了更高的要求。國家審計代表國家行使審計監督職能，在國家治理過程中發揮不可替代的作用。國家治理導向下的績效審計是我國國家審計機關的重要審計內容之一。近年來，我國績效審計為國家加強和改進宏觀經濟管理提供了有益的信息和意見，但是它的作用和潛能還沒有完全發揮出來。因此，需進一步挖掘國家審計在國家治理中的作用和潛能。

參考文獻：

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作者簡介：

張紅（1978-），女，陜西西安，蘭州商學院隴橋學院會計學系，講師，學士，研究方向：審計。