超1/4煤炭礦區突破生態紅線

“2020年9月20-24日，中央第六生態環境保護督察組下沉山西霍東礦區開展現場督察。督察發現，國家能源局審核把關不嚴，山西霍東礦區總體規劃中缺乏對泉域保護的要求，礦區部分煤礦違規超采甚至無證開采巖溶地下水。”生態環境部近日通報的一則警示案例，點名批評國家能源局及多家煤礦，引發行業關注。

通報顯示，霍東礦區屬于《全國主體功能區規劃》確定的限制開發區域，水環境敏感。但該礦區涉及的26 家煤礦中，有22 家均存在開采巖溶水行為。其中，6家煤礦在無取水許可的情況下，2018年以來非法開采巖溶水超60萬m3；16家煤礦雖有取水許可，但其中11家存在超采行為，占比近七成。究其原因，督察組將根源指向礦區總體規劃。

規劃作為基本依據，非但未能發揮指導作用，反而因不科學、不合理，埋下嚴重隱患。據了解，在國內煤礦開發領域，上述情況并非個案，且煤炭礦區規劃現存的問題遠不止于此。

◆“直接而罕見地將板子打在國家能源局身上，足見規劃問題的嚴重性”

霍東礦區總規劃面積約4110km2、煤炭資源總量366 億t，既是全國14 個大型煤炭基地——晉中基地的重要組成，也是《全國礦產資源規劃（2016-2020年）》劃定的國家規劃礦區之一，被列入重點監管區域。

除身份重要外，霍東礦區還是生態環境敏感區域。據悉，霍泉是山西19 個巖溶大泉之一，肩負當地農業灌溉、飲用水源等重任，埋深大于500m 的地下巖溶水是其主要補給水源。早在1998 年，《山西省泉域水資源保護條例》就已明確，泉域重點保護區內禁止打井，重點保護區以外范圍應控制巖溶地下水開采，對取水實行總量控制。

據了解，霍東礦區與霍泉泉域的重疊區域內共有26 家煤礦，除3 家未生產、1 家未開采巖溶水外，其余22 家均存在開采行為。督察發現，6 家煤礦在未取得取水許可的情況下，2018年以來非法開采巖溶水超60萬m3。

其中，僅冀中能源邢礦集團下屬的老母坡煤業一家，非法開采量就達25萬m3。16家已有取水許可的煤礦中，11家存在超采行為，2018年以來超采量近100萬m3。其中，長治沁新煤礦僅2018年就超采12.5 萬m3，是許可取水量的2.7 倍。由于煤礦地下水過度開采，在一定程度上加劇了水質及水位的下降趨勢，對霍泉出水量造成不利影響。

對此，督察組將原因歸結于礦區總體規劃不到位，并重點指出國家能源局把關不嚴。“霍東礦區與霍泉泉域重疊區域達360km2。2015年，地方上報的礦區總體規劃未提及霍泉泉域保護。當年，國家能源局在批復時沒有提出異議。2016 年12 月，礦區總體規劃環境影響報告書的審查意見指出這一問題后，國家能源局未跟進指導，有關地方未及時督促落實《山西省泉域水資源保護條例》相關要求。”

“此前，中央環保督察更多的是涉及地方及企業，此次則是直接而罕見地將板子打在國家能源局身上，足見規劃問題的嚴重性。”中國煤炭建設協會副理事長兼秘書長徐亮表示，礦區總體規劃是規范煤炭開發秩序的指導性文件，對于保護和合理開采利用資源具有重要意義。“規劃不到位，相當于第一步就出現問題，由此產生的連鎖反應影響最大?！?/p>

◆“全國至少1/4 的現存礦區壓著生態紅線，沒有主動避讓或者打擦邊球”

根據《煤炭礦區總體規劃管理暫行規定》（以下簡稱《規定》），“經批準的礦區總體規劃，是煤炭工業發展規劃、煤礦建設項目開展前期準備工作和辦理核準的基本依據”，其重要性不言而喻。但據多位人士證實，除了此次通報反映的“把關不嚴”問題，礦區規劃還存在一系列環境管理隱患。

徐亮稱，煤炭開發易對土壤及植被、地表及地下水、大氣環境等造成影響，進而帶來礦區生態平衡及穩定性問題。在規劃階段明確生態環境修復與治理，直接關系到礦區的發展布局及開發強度，旨在杜絕煤炭開采破壞環境的現象?！半m然目前環?！弊印鄣煤艽?，但各地在規劃編制，尤其是在環境管理中，卻存在寬嚴、尺度不一等情況，建設項目環評‘未批先建’不在少數?！?/p>

另有熟悉情況的人士表示，按照要求，需對煤炭礦區總體規劃開展環評工作，并在規劃審批前，向國家能源局提交環評報告書。然而，規劃審批部門長期未將環評作為審批決策的依據之一?！袄?，有的項目直到動工建設時才補做規劃環評，有的項目沒有依法開展規劃環評就批準實施，這都使得環境管理十分被動。”

“我們在給礦區規劃做環評時，最大感受就是責任主體的‘三線一單’（即生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）意識淡薄，從規劃一開始就未將生態環保優先真正落到實處?！眹页鞘协h境污染控制技術研究中心研究員彭應登坦言，“目前，全國至少1/4 的現存礦區壓著生態紅線，沒有主動避讓或者打擦邊球。有的煤礦為了滿足開發條件，甚至在規劃階段反過來倒逼地方政府調整紅線。”

◆“無論是主管部門還是礦區責任主體，都沒有將總體規劃作為建設開發的依據”

“我們常說規劃先行，但現有《規定》發布已近10 年，無論是主管部門還是礦區責任主體，都沒有將總體規劃作為建設開發的依據。實際上，礦區規劃更多作為框架性、方向性指引，既沒有相應的配套政策，也不具備強制執行力?！毙炝吝M一步稱，盡快完善規劃編制、審批、實施等工作，尤其是補齊環境管理短板，必要且迫切。

徐亮稱，以礦區為單位，一般應由1～2 個責任主體進行開發。但目前，大部分礦區未能明確開發主體，導致規劃方案缺乏落實主體、難以有效實施。“建議在政策層面，首先明確礦區總體規劃的強制性。一旦確定，必須按照要求逐級上報、備案并明確開發主體的環保責任，開采生產嚴格遵循規劃，主管部門嚴格細化監督。”

同時，礦區規劃也需要“分類”。徐亮表示，由于礦區總體規劃項目繁多、內容豐富，不宜全部交由某一個部門進行管理?！袄纾趪夷茉淳譅款^下，可按照專業劃分到不同部門實施監管，讓專業的人做專業的事，各司其職、提升效率，避免粗放管理?！?/p>

中國礦業大學教授常江也稱，不同煤炭礦區的資源稟賦、自然條件等各有不同，對生態環境的要求及開采影響也存在巨大差異。對此，建議推進分區管理，加強礦區規劃環境管理的差別化指導。“規劃不僅僅是某一個礦區的事情，也不可能按照一套模式執行。根據產業準入、環境承載能力、生態修復要求等現實條件，責任主體、行業主管部門及地方政府應打破條塊、利益分割，共同推進礦區規劃及其環境保護的精細化管理。”

上述業內人士還提出，鑒于煤、電、焦、化一體化是今后相當長一段時間內礦區的發展方向，建議考慮編制包括煤炭開發及下游煤電、煤化工等產業發展在內的綜合性規劃，加強規劃銜接，預防長期性、累積性不良環境影響。