失地農民的補償問題淺析

【摘 要】本文從失地農民的福利入手，分析了征地補償的現實邊界和理論邊界。結果表明，政府壟斷土地非農化市場嚴重低估了征地補償標準，合理的征地補償應該明晰失地農民的產權和引入市場競爭機制。

【關鍵詞】城市化；失地農民；征地補償；產權

十屆人大二次會議的政府工作報告指出：在農村土地征用中，要嚴格控制征地規模，依法按規劃和程序征地，及時給予農民合理補償，切實保護農民合法權益。在地方政府壟斷土地一級市場的情況下，征地補償的標準必然被低估。世界銀行的研究表明，當人均GDP小于500美元時，農民以分散的自給自足方式經營土地；當人均GDP大于1000美元時，農村土地的市場價值才開始體現出來，表現為土地擁有者轉移土地的強烈意愿。2003年中國，人均GDP首次突破1000美元。土地流轉屬于自發的市場行為，而征地補償則完全是政府行為，缺乏公平并嚴重損害了失地農民的利益。2004年3月召開的中央人口資源環境工作座談會明確提出，土地政策如同貨幣、財政政策，將成為國家宏觀調控的重要手段。為了控制征地規模，必須防止政府從征地中攫取失地農民的利益。因此，科學確定征地補償標準，體現土地的市場價值，將有助于十分有限的土地資源的合理利用。本文將從經濟學的角度出發，分析征地補償的理論邊界和現實邊界，為合理確定征地補償標準提供依據。我們將從理論邊界和現實邊界兩個角度討論這一問題，理論邊界可視為一種規范分析，而現實邊界則是一種實證分析，二者之間的差異為我們揭示了政策的方向。

一、現實分析

（1）地方政府作為壟斷者的存在。如果把征地行為看作是失地農民與地方政府之間的利益博弈，那么存在市場條件下均衡的征地補償。原則上，征地補償應該介于最低標準和最高標準之間，具體的征地補償取決于失地農民和地方政府討價還價的能力。事實上，地方政府由于存在強制性征地的壟斷權力和扮演非農建設用地唯一供給者的角色，征地補償被低估將是博弈的均衡結果。（2）土地征用補償的產權分析。由于在交易過程中農民面對的地方政府是一個買方壟斷者，這使得交易雙方在交易中處于不平等的地位，農民在交易中處于劣勢，因而地方政府能夠憑借其壟斷地位在交易中謀取更多的利益。壟斷價格模型說明了農民在交易中受損失的可能性，因而在很大程度上對于解釋目前出現的一些問題有所助益。但是，通過壟斷價格模型我們也可以看到，即使是在最極端的一度價格歧視的情況下，農民至少也可以獲得其保留價格，即農業生產經營的收益。但是，現實中存在許多農民所得到的補償低于農業生產經營的收益的案例，出現這一現象的原因是，農民的產權受到了侵犯，進而導致了農民在交易中處于不平等的地位，無法保證其市場主體的權利，才使得補償價格低于農業生產經營的收益。如果農民的產權被侵犯而無法得到保護，農民的產權就不再完整了。美國經濟學家巴澤爾（1997）討論了這種不完整的產權，認為在這種情況下，部分產權就進入了公共領域。巴澤爾認為，產權的屬性不是單維的，而是多維的，產權的概念與交易成本密切相關。交易成本是與轉讓、獲取和保護產權有關的成本。為了使資產的產權完整界定，資產所有者必須對資產的各種特性有充分認識。如果這一成本達到很高的程度，那么人們就會發現保護這些權利是不值得的，這樣這些權利就是不完全的，就進入了公共領域。在上面的分析中，我們看到農民不愿或沒有能力來保護自己的權利，因為相關的交易成本過高，使得明確自己權益的做法是不值得的。在這種情況下，農民的相關權力就會進入公共領域，并為地方政府所獲取。在這種情況下，農民獲得的補償價格就會低于農民的底線，農民為了保護自己的權利，就有可能采取一些極端行為，從而造成了目前土地征用中的種種糾紛的存在。

二、理論分析

在完成了土地征用補償的現實邊界的分析以后，我們只是完成對這一問題分析的一個部分。下面我們綜合運用西方經濟學地租地價理論和杜能的農業區位理論，對征地補償邊界進行分析。在城市內部，產業的空間分布很大程度上依賴于土地的價格。在城市中心區，金融、保險、咨詢、信息等高附加值服務業集聚，原因在于高級服務業能夠承受較高的土地租金。在城市外圍地區，制造業等低附加值產業集聚，土地租金相對于中心區而言處在較低的水平。不同產業的競租函數決定了其空間分布，同時也決定了不同區位土地出讓金的上限。在完全競爭的條件下，競租函數是一條連續的曲線，表明在不同產業的分界線上，產業間的競租是相同的。在城市外圍地區，可以假定從事農業生產。如果非農產業的競租水平低于農業的土地租金，那么該產業將無法在城市存在。在確定了城市的外圍邊界后，可以根據城市邊界的變動情況，對土地的非農化需求進行比較靜態分析。從上述關系式可以看出，城市的外圍邊界與勞動力供給、農業生產的地租、非農產業工資水平等因素有關。農村剩余勞動力向城市轉移后，勞動—土地比率將上升，單位面積土地的收益率相應增加。表現為非農產業更高的土地競租水平，從而引起產業邊界的拓展和城市邊界的擴張。農業生產的地租增加，將使那些接近城市外圍的非農產業因為無利可圖而退出生產，城市邊界因而出現縮小的趨勢。工資水平的上升同樣會降低產業的土地競租水平，使得城市壓縮其外圍邊界。由此可見，城市化快速發展推動了勞動力加速向城市轉移，保證了城市工資水平不至于剛性增長超過非農產業贏利水平的擴張，最終將導致城市邊界的擴展。

三、建議

根據分析，我們得到了導致農民補償價格偏低的幾個原因：（1）地方政府的壟斷地位。這導致了農民在交易中的不平等地位。（2）農民土地產權不明晰。為了解決土地征用補償中存在的農民利益受損的問題，我們建議采取以下對策。首先，要明晰土地產權。從法律的角度，失地農民依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。土地被征用后，土地的所有權就由農村集體所有轉變為國家所有。農民作為土地使用權的擁有者，享有對土地的收益權和處分權；失地農民喪失了對土地的剩余索取權，以及流轉土地獲得收益的權利。事實上，土地對于農民來說，屬于財產權的范疇。憲法修正案第二十二條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”。征地補償標準過低，相當于政府侵犯了農民的財產權。2004年國土資源部發布的第22號令規定，從今年5月1日起，以后征用農民的土地都要實行聽證制度，而征地補償標準、安置方案這些與農民切身利益有關的內容，都必須接受社會監督，新的政策將把土地征收補償標準提高1～2倍。其次，要在土地征用補償的過程中引入市場機制。我們看到，由于地方政府在土地征用中的壟斷地位，即使農民的產權得到了有效保護，農民在交易中仍然有可能利益受損，更不用說地方政府利用自己的壟斷地位侵害農民的利益了。我們主張在土地征用補償中引入市場機制，由用地方和農民進行直接洽談，地方政府做好規劃工作，并在交易中起到協調者和裁判者的地位，而不是利益代表。這要求地方政府轉變自己的職能，尤其是改變那種過去以GDP為衡量政績指標的傳統思維方式，真正為地方人民謀取福利。最后，需要制定一部相應的關于土地征用補償的法律。上述的一些建議，要想使之真正付諸實施，就需要相應的法律，使得農民的權利真正得到制度化的保障。相應的法律也是對地方政府行為的一個約束，根據法律要求，地方政府就會更加明確自己的職權范圍，并進而減少損害農民利益的行為。

參 考 文 獻

[1]郝壽義，陳波翀.經濟全球化下中國城市化快速發展的特征及路徑選擇[C] .北京大學首都發展研究院.城市與區域發展國際研討會論文集.2003

[2]http：//finance.sina.com.cn

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項目基金：本論文系保定市哲學社會科學規劃課題《保定城中村拆遷建設中土地征用補償研究》（編號：201102015）的研究成果。