淺析地方政府招商引資失范行為

【摘 要】本文在肯定了招商引資的確是地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理的重要職能的情況下，主要對地方政府招商失范行為進(jìn)行了評析，認(rèn)為地方政府過度介入招商引資過程造成政府職能缺位、錯(cuò)位、越位，導(dǎo)致公共權(quán)力濫用最終損害公共利益是一個(gè)不可回避的問題。地方政府在從事招商引資工作時(shí)應(yīng)該始終著力于提供優(yōu)良的公共服務(wù)和推進(jìn)法治建設(shè)是規(guī)范其行為的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】招商引資；政府職能；公共服務(wù)；法治建設(shè)

一、政府行為的合理性和局限性

事實(shí)告訴我們地方政府的招商引資行為既可能失敗也可能成功。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取決于當(dāng)?shù)厥袌龅姆睒s、企業(yè)的興旺和資金的充足。招商引資可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府追求可支配財(cái)政收入最大化的目標(biāo)和壟斷租金最大化的目標(biāo)。但市場會失靈，政府同樣也會失靈，政府作為招商引資的主體和市場主體相比，雖然大大減少了交易成本，但卻同時(shí)增加了管理成本。市場不能獲得的完備信息，政府也同樣不能。更危險(xiǎn)的是，政府行為具有更大的隨意性和專制傾向。政府及其官員追求壟斷租金最大化的行為帶來了許多難以克服的問題，如官僚作風(fēng)、權(quán)力濫用、低效率等。而且，這種招商引資往往在地方政府的短期行為中偏離了長期的公共利益目標(biāo)。這種行為的后果往往帶來極大的收益風(fēng)險(xiǎn)，并且很容易破壞市場的正常秩序和發(fā)展。

二、地方政府招商引資中的失范行為

首先是政府職能錯(cuò)位、缺位、越位并存，政府職能錯(cuò)位表現(xiàn)為政府理念錯(cuò)位和角色錯(cuò)位。政府作為公共權(quán)力主體，只能為市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供必需的制度和規(guī)則，充當(dāng)市場規(guī)則的制定者和市場秩序的維護(hù)者。但是，在招商引資過程中，政府既做裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，成為事實(shí)的市場主體。其次是招商引資扭曲化，在招商引資過程中，地方政府濫用公共權(quán)力，過度干預(yù)土地出讓和稅收優(yōu)惠，導(dǎo)致“引資不引富”，招商引資的初衷難以實(shí)現(xiàn)。在招商引資過程中，地方政府以新建開發(fā)區(qū)為主要方式，借口上馬所謂的“大項(xiàng)目”，掀起了新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”。再有是權(quán)力尋租、違約失信和形式主義相對嚴(yán)重，在一些地方，政府主導(dǎo)的招商引資將公共權(quán)力推向市場，造成權(quán)力物化。一些地方政府將招商引資作為展現(xiàn)政績的舞臺，不考慮地方實(shí)際，大搞形式主義。最后是導(dǎo)致了各地區(qū)間的激烈競爭，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，不少跨國公司縮減了投資計(jì)劃。面對這種形勢，地方政府轉(zhuǎn)而瞄準(zhǔn)了國內(nèi)項(xiàng)目。有的派人常駐北京、上海、天津、深圳等大中城市，尋找投資項(xiàng)目信息。有的制作了內(nèi)資企業(yè)排名清單，逐個(gè)打探投資信息。還有實(shí)力雄厚的大城市，利用自身優(yōu)勢同國有大中型企業(yè)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，爭取投資項(xiàng)目。所有這些都導(dǎo)致了地區(qū)間的激烈競爭。

三、失范行為的理論分析

筆者對失范行為的理論分析共有三點(diǎn)：首先是強(qiáng)迫機(jī)制致使招商引資行政化，在轉(zhuǎn)型期，招商引資作為一種經(jīng)濟(jì)行為，被自上而下的科層體制行政化，在定人、定責(zé)、定時(shí)間以及在職務(wù)升降、工資續(xù)發(fā)、子女就業(yè)等一系列激勵(lì)或壓力下，一些非經(jīng)濟(jì)職能部門，如婦聯(lián)、氣象局、老干部局等，也將工作重點(diǎn)放在招商引資上，從而引發(fā)了各種負(fù)面問題。其次是模仿機(jī)制與“囚徒困境”，轉(zhuǎn)型期地方政府績效評估機(jī)制不夠健全，公共管理目標(biāo)不夠明晰。最后是政績化與路徑依賴，在當(dāng)前的體制下，地方政府與上級政府間存在著縱向委托代理關(guān)系。由于信息不對稱、逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)問題的存在，委托人無法對代理人的努力程度進(jìn)行客觀、有效的監(jiān)督與考核，只能根據(jù)一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長反映了這個(gè)地區(qū)的公共管理水平，并根據(jù)地方官員任期內(nèi)招商引資企業(yè)數(shù)與資金額來判斷其能力的高低。這種政績化的官員考核方式還會繼續(xù)深刻的影響著地方政府的招商引資。

四、政府應(yīng)該做什么

招商引資正是這樣的關(guān)鍵領(lǐng)域，它能帶來很高的附加價(jià)值，應(yīng)當(dāng)受到政府的關(guān)注。政府必須根據(jù)市場和公共利益的需要進(jìn)行決策，而不能通過招商引資直接乃至任意干預(yù)市場。地方政府應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起重要作用，但其作用必須始終基于匡正市場失靈的理由。提供優(yōu)良的公共服務(wù)，要求政府著眼于提高不可移動(dòng)的生產(chǎn)要素的質(zhì)量，如政府管理水平、勞動(dòng)力知識水平、行政制度等，以帶動(dòng)可移動(dòng)的生產(chǎn)要素的投入。這是為招商引資提供良好的外部環(huán)境，只要市場環(huán)境完善了，不論是資金還是人才都會很容易被吸引而來。法治建設(shè)需要政府大力推進(jìn)私法和公法體系的完善，尤其要突出公法建設(shè)。 “法治是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的制度基礎(chǔ)”。目前，在政府經(jīng)濟(jì)職能普遍加強(qiáng)的情況下，完善的公法體系是健康的市場發(fā)展所必需的，它為政府行為提供了準(zhǔn)則和規(guī)范。

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