淺述域外職業健康監護制度的立法特點

【摘 要】職業健康監護是勞動安全衛生法上的獨有制度，域外職業健康監護發展較為完善、體系健全。本文主要通過對主要工業發達國家的職業健康監護制度的介紹，分析出世界發展的新特點，以便對我國該制度的發展提供一定的借鑒作用。

【關鍵詞】職業健康監護；職業健康中介組織；職業同業協會

在世界范圍內，現在的職業健康監護是一個復雜而龐大的體系。在工業發達國家基本都發展成熟，制度也趨于完善。其主要內容在法律上也都分為“護”和“監”兩部分。“護”主要包括接觸控制（即職業性有害因素的環境監測、接觸評定），醫學檢查（即就業前和定期的健康檢查，健康篩選以及職工職業病致殘的勞動能力鑒定等）和信息管理。“監”則主要指各國衛生行政機構的監管。但畢竟每個國家國情不同，對于職業健康監護也都呈現各自鮮明的特點，故筆者就較為典型的幾個國家進行介紹分析。

一、域外職業健康監護的基本內容

1.美、英職業健康監護的基本內容。美國在1970年頒布了《職業安全和衛生法》，英國的《職業衛生安全法》基本學習美國的做法。兩國的職業健康監護的主要內容主要規定在各自的職業衛生安全法中。具體來說，美國的最大特點是無論是在接觸控制，醫學檢查還是信息管理方面，法律中都制定了詳細而嚴格的標準。在信息管理方面，美國主要分為建立健康監護檔案，進行健康狀況分析以及對職業健康監護檔案的管理三方面內容。英國直接借鑒美國的經驗，其中最突出的特點是提出了綜合性健康方案。它包括建立職業醫學與護理信息數據庫、健康教育、個人咨詢、健康風險評級、定期身體檢查、離職前身體檢查、健康促進方案和婦女保健方案等一系列內容。在行政監管方面，美國確立以職業安全衛生監察局為執法機構、職業安全衛生復審委員會為監督機構的職業衛生監管體系。英國依照美國的模式，確立以健康與安全委員會為執法機構，健康與安全執行局及下設的監察員為監督機構的職業衛生監管體系。

2.日本職業健康監護的主要內容。日本的職業健康監護制度規定在1972年頒布的《勞動安全衛生法》中，與美英相同，日本對于職業健康監護中的接觸控制，醫學檢查和信息管理等方面也制定了詳細嚴格的標準。但其與英美不同的最大特色在于更加注重人性化的關懷。自20世紀80年代中期以來，健康促進的概念日益為人們所接受，其中作業場所健康促進或稱職業健康促進，尤為受到關注。其目的是要創造衛生、安全、滿意和高效的作業景觀，保護充滿活力的人力資源。而善于創新的日本，就根據這一理念把其衛生安全法中關于職業健康的專章直接命名為保持、增進健康的措施，并提出了雇主“愉快舒適狀態”的概念，用較多的筆墨對要形成愉快舒適的工作場所環境提出具體要求。在行政監管方面，日本同美、英區別不大。依據安全衛生法確立了由勞動厚生省為監管主體的職業衛生檢查體系。

3.德國職業健康監護的主要內容。1894年，德國頒布了世界上第一部事故保險法（包括職業病），職業同業協會作為該法的代理人也隨之誕生。1911年將事故保險列入帝國保險規定。1997年把它收入社會法第七卷。對于職業健康監護，德國最大的特點在于比起事后的治療和賠償，其更重視預防。德國頒布了專門的法律法規，包括有勞動保護法、工作場所規定、企業基本法法規等，這些法律中都明確規定了勞動場所的設計和施工中的標準，企業自主監督管理的方式和制度、各方主體在職業安全衛生中的職責和任務，現在這些勞動保護的法律都被列入到社會法的范疇及上文提到的社會法第七卷中，統稱為事故保險法。另外，德國的職業衛生體制模式實行雙軌制模式，即由企業監督局和職業同業公會共同監督企業的安全衛生。企業監督局屬于政府機構，他們根據國家的法律法規，監督本周范圍內的所有企業。而同業公會不是德聯邦政府和地方政府的組成部分，從資金運行上是自我管理，對于國家而言是自治機構。因此可以稱其為半官方的自治機構或公眾權益機構。

二、域外職業健康監護的新特點

1.建構了政府、雇主、工人三方共同“管理”職業安全的制度框架。按照國際勞工組織的《職業安全衛生及工作環境公約（155號）》的要求，世界上主要發達國家都建立了不同形式的有政府、工人組織和雇主組織參加的全國職業安全衛生三方協調機構以及在作業場所建立勞資雙方安全衛生委員會。其目的是職業安全衛生工作應由政府、雇主和工人三方共同管理。于是，這種模式形成一個由政府監管，企業自主管理和雇員參與管理的三方協調機制。這種總體趨勢在工業發達國家已經逐步形成，有些國家（地區）的法律法規還把這種管理機構的設置列入了條款之中。

2.制定嚴格的職業衛生標準。隨著各國對于職業衛生的日益重視，也在與職業衛生相關的各個領域中制定了嚴格的衛生標準，以規范雇主的行為，降低職業病事故發生的頻率，并體現在立法中。其中，美國最有典型，制定標準的機構數目多、專業性強、細致程度高。在職業衛生方面對工作環境的控制標準.以及對工作場所消防、醫療和急救設施設置都有非常細致的規定。美國制定的標準被多個國家引用，很多方面也成為國際通過的標準。

3.非官方中介組織的興起。由于衛生行政部門在經營管理的效率上備受挑戰，行政業務的開展也沒有達預期效益，站在防止浪費經費或保障人民權益角度上考慮，一種中介組織便慢慢成為職業健康監護的一類主體。例如我國臺灣地區，由于涉及技術人力與測試設備，場地和醫學檢查等多方面都受到編制限制，臺灣的行政部門就將技術性業務委托或外包給民間代理。又例如上文介紹的德國非政府的公眾權益性團體職業同行協會的存在，其成功運行可能使設立非官方中介組織在未來成為一種趨勢。

4.注重預防性衛生監護。回顧典型國家的職業健康監護內容，不難發現，不論是制定嚴格的標準，適合國情的各項制度，其理念都在于預防職業病的發生，將職業病的危害從源頭上降低。而預防性的衛生監護除了接觸控制和制定職業安全衛生標準之外，還包括職業病危害項目申報和對雇員的安全培訓等。職業病危害項目申報是指存在或者產生職業病危害項目的企業，依法向主管的衛生行政部門申報職業病危害項目。而對雇員的安全培訓，各國職業安全衛生法也都有詳細規定。

5.賦予勞動者更多的權利和強化勞動過程中各方的責

任。根據勞動者弱勢地位的理論，在實際中，各國法律制定的目的和傾向性都是保護勞動者的職業健康權，因此規定了勞動者享有參與權、工作保護權、知情權等一系列基本權利，其中比較突出的兩項權利是拒絕工作權和停止工作權。而對制造商和除雇主和雇員之外的個體經營者，法律也賦予了相應的責任。首先，對于在勞動中用于保護勞動者的一些物品和物質，他們的制造商是負有總責任的。其次，雇員和除雇員以外的個體經驗者也有相應的責任。

6.職業健康監管制度不斷完善。首先，各國（地區）在法規中均明確規定了負責監督監察實施安全衛生法的最高權力機關，而且，很多國家還專門設立監察員這一角色，以相當的權力來防止與遏制職業安全事故的發生。另外，大部分工業發達國家的法律還規定成立“職業安全與衛生委員會”、“咨詢委員會”、“職業安全與衛生理事會”等組織，來協助政府做好調查、監督工作。發展中國家（地區）的情況有類似之處。

三、域外職業健康監護對我國的啟示

1.職業健康監護的立法體系啟示。從立法體系而言，據上文所述，西方工業發達國家關于安全及衛生的法律都歸納在同一個框架體系中。安全與衛生實行的是合一的體制。這一點從他們的法律名稱就能明顯的看出：美國、英國均稱“職業安全衛生法”，日本稱“勞動安全衛生法”，臺灣地區也是如此。而我國在安全衛生立法方面，是將“安全”與“衛生”分別規定于兩個法律，分屬不同的政府部門監管。而隨著政府部門職權的調整，法律對各部門權限界定含糊不清，多部門之間相互溝通協調不利，導致了行政濫用和行政缺位的現象。這主要表現在“安全”與“衛生”分離，衛生方面制定“職業病防治法”，安全方面制定“安全生產法”。然而，職業安全與衛生息息相關，我們應借鑒國外工業發達國家的做法，將我國法律合并修正為“職業安全衛生法”或“勞動保護法”，以求建立一個完整的職業安全衛生的法制體系。在這一問題上，值得立法者思考。

2.職業健康監護的主體啟示。從職業健康監護的各個主體而言，按照國際勞工組織的《職業安全衛生及工作環境公約（155號）》的規定，要求政府、雇主、工人三方承擔各自的職責，并建立三級協調系統來防范職業病的發生和保護勞動者的職業健康權。西方工業發達國家的這種三級協調體系已經構建，原因在于其政府，企業和工人組織都有完備和成熟的發展。而我國雖然已經加入了此公約，但是由于我國的工人組織發展極不完備，還不具備成為其中一級的實力，因此，并沒有達到公約所要求的三級協調系統，我國作為一個發展中國家，達到155號公約提出的要求尚需時日。另外，對于如何增加行政機關的效能同時又不造成政府財政負擔，非官方的有資質的民間機構加入到職業健康監護的監管工作中的這一做法對我國發展職業衛生監管也是有一定的創新和借鑒意義的。

3.職業健康監護的具體內容啟示。從職業健康監護的具體內容而言，我國不論是在在接觸控制、醫學檢查、信息管理，還是行政機構的監管等各個方面都與國外發達國家的水平有相當的差距。例如在勞動法、職業病防治法中就缺乏對高溫作業、重體力勞動、精密作業、高架作業及異常氣壓作業等特殊作業減少勞工工作時間的相關規定。而這些規定都是與勞動者的職業健康存在密切關系的，在國外都是有嚴格的規定的。另外，我國對職業病的醫學檢查水平不高，對衛生統計工作和職業健康檔案信息的調查、收集和反饋分析方面思想上不夠重視，執行中渠道不完善。在監管方面，我國也沒有設立監察員制度，這對于幅員遼闊的中國來說，成為了職業健康監護實施范圍小，對患病勞動者治療效果差的主要原因。因此，對于職業健康監護的發展，我國還是任重而道遠。

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