集體土地征收補(bǔ)償中政府抽象行政行為淺析

摘 要：農(nóng)村集體土地征收及補(bǔ)償問題是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的熱點(diǎn)問題。解決好農(nóng)村集體土地征收過程中的相關(guān)問題有助于維護(hù)社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會公正和社會進(jìn)步。然而，我國目前集體土地征收及補(bǔ)償過程中政府相關(guān)行為失范等問題層出不窮，嚴(yán)重危害了廣大被征地群眾的利益，影響黨和政府的形象。因此，必須盡快建立和完善土地征收及賠償體系，重視土地征收賠償程序完善，為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的和諧可持續(xù)發(fā)展鋪平道路。關(guān)鍵詞：集體土地；征收補(bǔ)償；政府行為中圖分類號：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-2589（2012）12-0038-02農(nóng)村集體土地征收過程推動了我國新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但在征收及補(bǔ)償過程中政府相關(guān)行政行為失范應(yīng)引起我們高度重視。征地過程中“拆遷返貧”和“拆遷驟富”現(xiàn)象同時出現(xiàn)，影響社會公平，引發(fā)的社會矛盾和沖突亟待解決。集體土地征收及補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}是如何處理好公權(quán)力行使和私權(quán)利保護(hù)兩者之間的關(guān)系。公權(quán)力行使問題實(shí)質(zhì)上就是政府在土地征收及補(bǔ)償過程中的角色定位及行使相應(yīng)權(quán)力的問題；私權(quán)利保護(hù)問題則是在征收補(bǔ)償中如何對被拆遷人的私有財產(chǎn)進(jìn)行合法合理充分及時補(bǔ)償?shù)膯栴}。朱東愷、施國慶認(rèn)為“政府、開發(fā)商和被拆遷人之間沒有公平交易，利益分配體制的缺失或未制度化，使得被拆遷人不僅未能從城市開發(fā)中受益，反而成為城市發(fā)展的‘犧牲品’”[1]。因此加強(qiáng)對農(nóng)村集體土地征收過程中政府相關(guān)行為的研究對保護(hù)公民私有權(quán)利、緩和社會矛盾、協(xié)調(diào)各方面的利益方面具有重要的作用。政府行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為。抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關(guān)政府組織和機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、做出具有普遍約束力的決定和命令。針對集體土地征收及補(bǔ)償中政府行政行為，本文從抽象行政行為方面對其中幾個問題進(jìn)行分析。一、法律法規(guī)不健全我國現(xiàn)行的集體土地征收及補(bǔ)償方面的法律法規(guī)及相關(guān)文件包括《中華人民共和國土地管理法》、《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》、《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》等。但是相關(guān)法律法規(guī)之間卻是有沖突的。2011年1月國家頒布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，城市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)村集體土地征收及補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)還未出臺，正在制定中。2011年3月中央明確規(guī)定，在《土地管理法》等法律法規(guī)做出修訂之前，集體土地上房屋拆遷要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行[2]。農(nóng)村房屋征收及補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境和條件和城鎮(zhèn)是有很大區(qū)別的。盡快頒布集體土地上房屋征收及補(bǔ)償方面的法律法規(guī)才能最大限度地保障廣大被拆遷戶的利益，保障農(nóng)村拆遷工作的順利進(jìn)行。同時，農(nóng)村集體土地相比于城市國有土地在所有制性質(zhì)上是有區(qū)別的，集體土地征收涉及到土地所有制性質(zhì)的改變問題，從集體所有到國家所有，但相關(guān)的法律規(guī)定卻散落在各法律條文中，制定一部完善的涉及土地所有制及征收補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容的法律法規(guī)迫在眉睫。二、信息不對稱問題信息不對稱是指在市場經(jīng)濟(jì)活動中，人們對有關(guān)信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員往往處于比較有利的地位，而信息缺乏的人員則處于比較不利的地位。該理論認(rèn)為：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場的買賣主體不可能完全占有對方的信息，市場中賣方比買方更了解有關(guān)商品的各種信息，從而導(dǎo)致?lián)碛行畔⒏嗟囊环綖榱酥\取自身更大的利益而使另一方的利益受到損害。農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償過程中存在著許多信息不對稱現(xiàn)象，大量的信息不是公開的而是掌握在少數(shù)人手中，這使得作為被拆遷主體的居民無法從正規(guī)渠道了解到征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和具體分配方法。雖然2008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》第11條規(guī)定：設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息應(yīng)該包括征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況[3]。我國地方政府在許多問題上都已經(jīng)實(shí)施了信息公開制度，但是在土地征收及補(bǔ)償這個敏感問題上的信息公開卻做得不夠。例如，南京市政府網(wǎng)站上有政務(wù)公開欄，里面匯聚了許多政務(wù)公示與公告。搜索“拆遷”或“土地征收征用”，搜索結(jié)果雖然有3498個，但是涉及具體征收賠償數(shù)據(jù)的文件卻只有6個左右，并且數(shù)據(jù)過于籠統(tǒng)，都是政策性的文件。同時在具體征收工作中，有些政府部門把土地征收及補(bǔ)償事務(wù)交給拆遷公司，但拆遷公司經(jīng)營目的是盈利，這必然導(dǎo)致拆遷公司利用信息不對稱從政府和被拆遷戶之間謀取暴利，另外有些政府土地征收官員則親自參與土地征收談判，從中謀取收益。許多政府部門的財政預(yù)算中并沒有公開土地拆遷及補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放情況。因此完善信息公開制度、加大政府信息監(jiān)管力度對于消除土地征收補(bǔ)償過程中的信息不對稱現(xiàn)象、緩解征地糾紛將起到積極的作用。三、政府態(tài)度導(dǎo)向問題（一）對待被拆遷戶的態(tài)度農(nóng)村集體土地征收過程中被拆遷居民和政府相比是處于弱勢地位的。一些地方政府不尊重普通群眾的財產(chǎn)權(quán)和基本利益，為吸引投資，給予房產(chǎn)開發(fā)商諸多的特權(quán)和優(yōu)惠，但對被拆遷戶的態(tài)度是強(qiáng)硬的，從勸說教育到斷水?dāng)嚯娮詈笾敝翉?qiáng)制拆遷，拆遷問題導(dǎo)致政府與被拆遷戶關(guān)系劍拔弩張。從2010年6月的鄭州南劉莊暴力拆遷導(dǎo)致20多人死傷事件，到2010年9月江西宜黃縣強(qiáng)拆動員工作過程中因處置不慎導(dǎo)致3名被拆遷當(dāng)事人燒傷。再到2011年6月四川梓潼縣文昌鎮(zhèn)城郊村組拆遷沖突中被拆遷戶一歲零八個月的兒子被文昌鎮(zhèn)派出所副所長抱走，并聲稱“不簽字就不還給你孩子”。在短短一年時間內(nèi)就發(fā)生了三起因農(nóng)村集體土地征收引發(fā)的嚴(yán)重事故，至于那些沒有曝光的征地糾紛更是數(shù)不勝數(shù)。因此作為最廣大人們?nèi)罕娎娴拇恚畬Υ徊疬w戶的態(tài)度是應(yīng)該反思的。政府代表著公民的公共利益，在土地征收及補(bǔ)償中要維護(hù)相對處于弱勢地位的被拆遷人的合法權(quán)益，保障拆遷活動的順利進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人們?nèi)罕姷母纠妗＃ǘΥ_發(fā)商的態(tài)度政府行政行為的公共性決定了政府在行政管理過程中要時時刻刻考慮廣大人民群眾的利益。薩繆爾森談及政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用的描述是：“政府的經(jīng)濟(jì)職能是什么呢?即效率、平等和穩(wěn)定。”[4]而在現(xiàn)實(shí)生活中，政府與開發(fā)商的利益趨于相同性。有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的客觀發(fā)展需要和現(xiàn)實(shí)承受力，為謀取政績，大造“形象工程”、“政績工程”，造成了土地征收規(guī)劃不合理，安置補(bǔ)償不到位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是官員政績的重要方面，GDP數(shù)值是衡量政績的主要指標(biāo)，因此在集體土地征收及補(bǔ)償過程中政府官員為了追求政績和個人經(jīng)濟(jì)利益，往往會大力推動拆遷進(jìn)程，既充當(dāng)土地征收管理部門又充當(dāng)拆遷當(dāng)事人，部門職能未能實(shí)現(xiàn)與拆遷單位、征收評估機(jī)構(gòu)有效分離。政府部門自上而下要樹立科學(xué)發(fā)展的政績觀，改變片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想，告別唯GDP論，轉(zhuǎn)變?yōu)榱司植坷鎿p害整體利益、為了眼前利益犧牲長遠(yuǎn)利益的現(xiàn)象。另外，要嚴(yán)格規(guī)范政府行為，避免政府部門過多參與具體土地征收，抓大放小，從“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變。開發(fā)商出于商業(yè)目的進(jìn)行的拆遷是一種民事行為，政府不應(yīng)該介入，更不應(yīng)該給予開發(fā)商某些行政權(quán)力支持。四、農(nóng)村集體土地征收過程中公益性及商業(yè)性相關(guān)問題分析《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條明確規(guī)定：為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要才能進(jìn)行土地征收。在集體土地征收及補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)沒有出臺之前，現(xiàn)行集體土地上房屋征收及補(bǔ)償是按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》精神執(zhí)行的。這樣就從法律層面上禁止商業(yè)性土地征收行為。但農(nóng)村集體土地征收過程不可避免要涉及商業(yè)性拆遷行為。商業(yè)性土地征收是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，它可以吸引資金從事工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)或者高科技農(nóng)業(yè)建設(shè)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供工作崗位，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。但我國政府相關(guān)法律法規(guī)禁止商業(yè)性土地征收行為，工業(yè)園區(qū)建設(shè)的土地征收大部分是打著公共利益的目的進(jìn)行的。當(dāng)?shù)卣怨怖鏋槊魇胀恋兀缓笫褂脵?quán)轉(zhuǎn)移給開發(fā)商，進(jìn)行工業(yè)建設(shè)，這已經(jīng)成為了商業(yè)性土地征收的“潛規(guī)則”。以江蘇省揚(yáng)州市江都沿江開發(fā)區(qū)為例，征用土地方案公告上的項(xiàng)目名稱大多為工業(yè)倉儲、公共建筑、住宅等，但實(shí)際上征收的土地大部分用于工業(yè)廠房建設(shè)，只有少部分用于公共建筑等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此我個人認(rèn)為，與其回避商業(yè)性土地征收，打著公共利益的幌子暗地進(jìn)行，不如承認(rèn)商業(yè)性土地征收的合法性，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管，讓其在陽光下運(yùn)行。這樣也可以避免政府利用公益性拆遷壓低支付給被拆遷戶的賠償款同時運(yùn)用商業(yè)性拆遷向開發(fā)商收取高額賠償，運(yùn)用價格差謀取暴利。規(guī)范政府在商業(yè)性土地征收及公益性土地征收中的行為具有重要意義。公益性土地征收過程中政府應(yīng)該處于主導(dǎo)地位。對征地補(bǔ)償?shù)亩▋r、對房屋價值的評估、對征地補(bǔ)償過程的管理，這些都是政府應(yīng)該履行的職責(zé)，體現(xiàn)了我黨全心全意為人民服務(wù)的思想。但在商業(yè)性土地征收過程中政府的職責(zé)問題現(xiàn)在仍然有爭議。商業(yè)性土地征收與公益性土地征收在性質(zhì)上有所不同，所以政府在其中的角色應(yīng)有所區(qū)別。有些專家學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)性拆遷的本質(zhì)是被拆遷人處分自己的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，拆遷人的拆遷行為是基于雙方訂立的契約而產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府應(yīng)完全退出拆遷活動。但是我個人認(rèn)為這種看法是不全面的。首先，土地征收及補(bǔ)償涉及的只是土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，土地所有權(quán)雖然從集體所有變成了國家所有，但所有權(quán)的轉(zhuǎn)變和被拆遷戶沒有關(guān)系，被拆遷戶沒有土地所有權(quán)，政府代表國家從事土地所有權(quán)的管理。因此，不論公益性土地征收還是商業(yè)性土地征收政府都應(yīng)該參與其中。其次，房地產(chǎn)市場是一個信息嚴(yán)重不對稱市場。信息不對稱使得完全依賴市場調(diào)節(jié)難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最優(yōu)化和公平化。因此政府在商業(yè)性土地征收中也要適度干預(yù)，保護(hù)作為弱勢群體的被征收居民的合法權(quán)益。但政府不能過多干涉具體征收補(bǔ)償工作。“小政府大社會”的思想要求政府的行政行為更多的是檢查監(jiān)督而不是具體執(zhí)行。但這也不等同于完全放權(quán)，對于商業(yè)性土地征收及補(bǔ)償，政府不干預(yù)行為在事實(shí)上加重了被拆遷人的弱勢地位，推卸了政府自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任。參考文獻(xiàn)：[1]朱東愷，施國慶.城市建設(shè)征地和拆遷中的利益關(guān)系分析[J].城市發(fā)展研究，2004，(3):23.[2]新華網(wǎng):我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將加強(qiáng)監(jiān)督檢查規(guī)范征地拆遷行[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2011-03/25/c_121229496.htm[3]中華人民共和國政府信息公開條例[Z].[4][美]薩繆爾森.經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：華夏出版社，1999：28.