提升城鄉結合部地區公共服務有效供給的路徑探討

摘 要 城鄉結合部是城市公共服務向農村延伸的重要區域， 也是公共服務有效供給的難點區域。本文認為應通過實行城鄉一元化管理，統籌謀劃預留發展空間，促進公共服務投資主體的多元化，強化公共服務供給的民主決策和市場運營，加快理順公共服務供給的權責關系，加強制度建設提升綜合協調能力等措施來提升城鄉結合部地區公共服務有效供給。關鍵詞 城鄉結合部 公共服務 有效供給中圖分類號：C924.24

文獻標識碼：A

城鄉結合部地區為城市的近郊，是指兼具城市和農村土地利用性質的城市與農村地區的過渡地帶，尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的鄉村地帶，是城市與農村兩類性質不同的區域之間的“急變帶”。這一區域不但居民對公共服務供給的數量和質量都有較高的要求， 而且其公共服務供給的現行標準也往往無法適應當前城市的快速擴張，這勢必將影響到城市的可持續發展。一、城鄉結合部地區公共服務供給與城市化發展

（一）提升城鄉結合部公共服務供給有利于加快城鄉一體化。

由于歷史原因和計劃經濟體制下二元分治的影響，目前城鄉結合部公共服務供給缺乏科學規劃和明確戰略，重復建設，盲目跟風，造成給類資源要素的浪費。因此，以城鄉基本公共服務均等化為導向，提升城鄉結合部公共服務供給可以避免土地資源、人力、財力大量浪費和流失，這將有利于加快城鄉一體化進程。

（二）提升城鄉結合部公共服務供給有利于城市可持續發展。

城鄉結合部是城市向農村延伸的重要區域，是城市地理范圍擴張的關鍵點，也是城市發展的動力源。城鄉結合部不斷動態變化的特征能為城市發展提供了較為充裕地各項資源要素，促進城市發展、完善，該地區的良性發展將對城市化的可持續發展起到推動作用。提升城鄉結合部公告服務供給有利于破解該區域特殊的城市農村雙重特征，化解存在城鄉二元結構固化下的各種矛盾制約因素，促進城市良性發展。

（三）提升城鄉結合部公共服務供給有利于構建和諧社會。

城鄉結合部地區雖與城市相鄰，卻不能享受到具有城市標準的公共服務與社會保障。城中村、城邊村的出現，涌入了大量外來人口，成分復雜，使就業、教育、醫療等公共服務條件更加不足，給社會管理造成極大壓力。另外，由于管理體制限制，違法占用土地資源、亂建亂造、犯罪活動等違法案件經常發生，并得不到及時有效解決，為社會穩定留下隱患。因此，提升城鄉結合部公共服務供給有利于緩解當地居民就業難、上學不方便、就醫難等影響社會和諧的問題，是我國構建社會主義和諧社會急需解決的問題。二、城鄉結合部地區公共服務有效供給的困境

近年來，國家出臺了相應政策措施加大力度推動公共服務體系的建設，十二五綱要也明確提出全面提高農村公共服務水平。這些都為破解公共服務供給瓶頸提供了方向。但城鄉結合部地區由于它的特殊性，其公共服務供給仍然存在很多問題。

（一）人口結構復雜加大了公共服務供給難度。

城市化不斷將原來的城市郊區農村逐漸納入城市圈內，使城鄉結合部的區域越來越大，人口不斷增加，公共服務需求也呈現多元化態勢，這些特點致使城鄉結合部公共服務有效供給面臨很大的難度。相對于城市中心區域，城鄉結合部地區進入門檻較低，吸引了大量的外來人口租房居住，成為大量外來人口的聚居地。這些外來人口進城務工人員多、工作不穩定、流動性大。人口呈現職業多樣化、收入來源多元化、素質分級化的態勢。在公共服務需求方面，城鄉結合部地區居民對公共服務提出更高要求，希望能夠擁有和城市區域大體相當的公共服務；當地農民、居民認為外來人口擠占了他們在公共服務設施消費或使用方面的福利；外來人口則希望在文化教育、醫療衛生等方面享受當地居民同樣待遇。很顯然，傳統的以街道管城市、鎮村管農村的“一刀切”的組織模式，越來越難以適應推進城鄉統籌發展和提高城鄉結合部綜合管理水平的需要，街道、鎮政府和村集體經濟組織為單一主體的公共服務供給模式也難以覆蓋不同社會階層群體在公共服務方面的多元化需求。

（二）城鄉差別的現行財政體制制約公共服務供給。

由于城鄉結合部地區城市和農村兩種體制現狀，導致城鄉結合部財政也是城鄉兩塊分離。城鄉結合部地區歸城市街道管理這塊的相關公共產品和公共服務的由各級政府供給，如教育、道路、環境、衛生等，財政一般按非農業人口數量進行各項經費預算與撥款，但往往實際居住人口過多，城市財政這塊相比之下投入遠遠不足。歸鎮鄉管理的區域由鄉鎮財政解決。而在農村，除大型水利建設、農村電網改造等外，其他地方建設的經費均由鄉政府解決，不再通過撥款加以支持。由于城鄉結合部地區模糊不清的城鄉邊界，一方面，由于鎮（鄉）政府的財政能力較城市政府差距很大，鄉鎮政府常會降低所提供公共服務的標準，甚至不提供服務；另一方面，由于城鄉體制差異，街道又無管轄權而不愿為其提供管理。就只能依靠上級政府的財政轉移支付承擔公共服務供給職能， 因此遠不能滿足迅速擴張的公共服務需求。

（三）衛生教育和社會保障等民生問題的對接困難影響公共服務供給。

由于種種原因，城區的衛生教育和社會保障等公共服務供給仍與戶籍相聯，在當前的管理體制下，不能隨人口的自由流動而順利轉移或對接。由于城市化進程的加快，城鄉界限具有動態性、不穩定性和模糊性特點，城鄉結合部也恰恰是人口流動性較強， 工作變化較快的區域，因此，建立與之相適應的衛生教育、社保等民生服務對接機制的難度更大。三、提升城鄉結合部地區公共服務有效供給的路徑

構建城鄉結合部公共服務供給機制的關鍵在于打破城鄉體制界限，加快實現公共服務供給由政府主導、壟斷向多元化、市場競爭化的轉變。

（一）實行一元化管理體制。

統籌推進城鄉改革，消除體制性障礙。逐步建立城鄉統一的勞動就業制度、戶籍管理制度、義務教育制度和稅收制度等，逐步形成有利于城鄉相互促進、共同發展的體制和機制。這一思路為全面解決城鄉結合部的協調發展問題指明了方向，因此，從政府職能上打破二元體制，推進城鄉融合，運用市場機制，加快城鄉結合部經濟社會協調發展。

（二）統籌謀劃，預留發展空間。

由于城鄉結合部是城市的延伸，當前城市化進程加快，城鄉結合部公共服務供給配套設施落后、標準低，生活服務網點缺乏規劃，不適應城市化的擴張，一旦原有城市區域擴張，人口集中，原有一些公共服務不得不重新規劃建造，造成公共資源嚴重浪費的現象。因此應統籌謀劃城鄉結合部的公共服務供給，按照現行城市公共服務供給的標準，統籌安排空間資源，從地理位置、水、電、線、道路、綠化等基礎設施建設方面預留擴大供給的發展空間。優先安排結合部地區的供（排）水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施和學校、社區衛生站、文化站、幼兒園、福利院等公共事業服務設施的建設，保持該地區與城區建設同步發展。統一制定城鄉結合部住房建設標準、基礎設施標準、環境衛生標準，增強城鄉結合公共服務供給的彈性，能隨時應變城市化進程帶來的各項問題，保障城鄉結合部的健康有序發展。

（三）促進公共服務投資主體的多元化。

法國學者狄驥對于公共服務概念的界定，明確了政府需要對公共服務進行規范和控制，其特征是必須由政府干預，否則公共服務就得不到保障。因此，公共服務供給既需要政府的規范、控制來保障，也需要打破傳統的由政府一手操辦的壟斷地位，引入市場機制。因此，建議可以利用城鄉結合部作為城市功能拓展區的區位優勢以及對社會資本吸引較強的優勢，重點在教育、醫療、文化等公共服務領域引入市場機制，實行投資主體多元化，解決公共服務供給的資金缺口。嘗試運用由企業、民營資本等各方投入、有償使用的辦法。具體運作模式上，政府可采取“民辦公助”的方式保證社會資本投資公共服務的基本利益，規避企業或民營資本投資政府公共服務領域存在投資回收期較長、回報率較低、風險較大的問題。

（四）強化公共服務供給的民主決策和市場運營。

由于公共服務政府干預的顯著特征，當前可采取公共服務外包機制。在這種新機制下，政府主要是充當公共服務的購買者和監督者。一是為了建立起與群眾需求相適應的公共服務體系，公共服務供給的類型和數量可由群眾通過投票的方式民主決定，可以避免公共服務由政府直接操縱導致政府供給與公眾滿意失衡現象發生。二是公共服務的建設和營運主要通過市場采取公開競賣方式，向社會公開競標，由中標企業具體負責實施，政府角色為購買者和監督者，體現政府公共服務供給決策的透明、公正、公開，也能有效避免“權力尋租”現象的發生。

（五）理順公共服務供給的權責關系。

城鄉結合部公共服務供給的一個體制性障礙主要是城鄉不同的財政體系。因此需要不斷優化財政支出結構，推進城鄉公共服務制度對接。政府應將城鄉結合部公共服務支出納入本級財政預算體系， 并加大財政轉移支付力度，為城鄉結合部街道、鎮政府履行公共服務職能提供必要的資金保障。對城鄉結合部在基礎設施建設方面加大傾斜力度，解決城鄉結合部基礎設施欠賬過多的問題。對城鄉結合部環境整治及綜合治理方面應給予更多的配套資金支持，用于改善城鄉結合部的居住環境。

（六）加強制度建設提升綜合協調能力。

由于城鄉結合部的特殊尷尬地位，政府應該成立專門的綜合協調領導小組，形成政府一把手負總責、分管農村、城鎮工作的副職領導具體抓、有關方面積極配合的領導體制，切實改變城鄉工作兩張皮的現象。同時建立聯席會議制度，由工作小組負責城鄉結合部地區相關組織和協調工作。通過建立各責任單位之間的有效溝通渠道，進一步明確各職能部門的職責分工，建立起職能部門相互聯動的工作機制。保障衛生、教育、社會保障等民生問題的順利對接。□

參考文獻：[1]戚本超，周達. 北京城鄉結合部的發展演變及啟示.城市問題， 2007， (1).[2]蒲實，廖祖君.高度關注城市近郊農村社會管理面臨的難題.農村經濟，2011（7）.