芻議“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的農(nóng)村宅基地使用權(quán)

摘要：所謂農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國(guó)農(nóng)村特有的土地權(quán)利形式，是農(nóng)民安身立命的根本所在。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；農(nóng)轉(zhuǎn)非；使用權(quán)

中圖分類號(hào)：B03 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2012.02.017

文章編號(hào)：1672-0407(2012)02-056-03 收稿日期：2012-01-21

快速的城市化在將大量農(nóng)村人口吸引進(jìn)城市的同時(shí)也產(chǎn)生了另外兩個(gè)后果，一是，農(nóng)業(yè)戶口的非農(nóng)化，即進(jìn)入城市的這部分農(nóng)民在城市生活工作時(shí)間久了，慢慢地就城鎮(zhèn)化了，戶籍也由農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶；二是，城鎮(zhèn)化的這些“農(nóng)民”對(duì)農(nóng)村的宅基地是否享有權(quán)益?特別是隨著目前舊村改造補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)的現(xiàn)象就日益顯現(xiàn)出來，相關(guān)的問題、矛盾和弊端也伴隨而生。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度簡(jiǎn)介

(一)農(nóng)村宅基地相關(guān)法律規(guī)范

所謂農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。立法對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行的調(diào)整大體可以分為兩個(gè)階段。第一階段，1982年2月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，明確了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體、申請(qǐng)與審批程序、用地標(biāo)準(zhǔn)與基本使用規(guī)則。1986年6月25日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下稱《土地管理法》)雖然以專章對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地進(jìn)行了規(guī)定，但在農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面，其具體內(nèi)容與《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》并無多大差別。雖然1988年對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了修改，但內(nèi)容并不涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)。1993年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，用來調(diào)整農(nóng)村房屋建設(shè)，但僅僅規(guī)定了申請(qǐng)宅基地的程序及審批條件，沒有對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及糾紛的解決做出規(guī)定。第二階段，1998年修正的《土地管理法》確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的以戶為單位的申請(qǐng)?jiān)瓌t，并明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地使用權(quán)。國(guó)土資源部于2004年11月2日制定《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，雖提出了許多合理化建議，但也并未涉及農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的宅基地使用權(quán)問題。2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》也未對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)作出明確的突破性的規(guī)定。

總之，現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理存在法律空白，法律規(guī)范數(shù)量極少，而且大部分是一些規(guī)范性文件，效力層次比較低。

(二)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特征

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國(guó)農(nóng)村特有的土地權(quán)利形式，是農(nóng)民安身立命的根本所在。從法律角度來說，其具有以下特性：一是集體所有。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有；二是權(quán)利主體身份的特定性。與國(guó)有土地使用權(quán)主體的任意性不同，農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體具有很強(qiáng)的身份性，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體主要是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是無償性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)主要是國(guó)家為了保障農(nóng)民的住宅權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定而為農(nóng)民提供的一種社會(huì)保障；四是永久性。只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員在符合相關(guān)條件下，其對(duì)宅基地的使用權(quán)就是永久性的，沒有期限限制。正是由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有以上特性，特別是其嚴(yán)格的身份性，才使得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)產(chǎn)生了爭(zhēng)議。

二、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員對(duì)原有的農(nóng)村宅基地是否還享有權(quán)益

眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度基礎(chǔ)之上，以保障農(nóng)村村民居住權(quán)為單一的價(jià)值取向。有學(xué)者指出：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的土地最根本的功能還是為每一個(gè)農(nóng)民提供生活保障和基本福利。宅基地使用權(quán)制度設(shè)立的最初目的是保障農(nóng)民的基本居住權(quán)，其生活保障的功能被最大價(jià)值化，而其作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能卻受到了嚴(yán)格的限制，如宅基地使用權(quán)的取得具有嚴(yán)格的身份性限制，只有符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才具有取得宅基地使用權(quán)的資格，且嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)的買賣、租賃、抵押和贈(zèng)與。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷深入的新形勢(shì)下，我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的先天缺陷很大程度上背離了《物權(quán)法》的基本屬性，已經(jīng)無法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，新形勢(shì)下探討宅基地使用權(quán)問題應(yīng)不僅僅局限在《土地管理法》的框架下，還應(yīng)該結(jié)合《憲法》以及《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才有資格享有該項(xiàng)權(quán)益。換言之，非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員是沒有權(quán)利享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的。因此，根據(jù)這條規(guī)定對(duì)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員而言，由于其戶口已經(jīng)由農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶，已經(jīng)脫離了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，就不再具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，其也無權(quán)享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)。而根據(jù)《憲法》第十三條的規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！边@條規(guī)定以國(guó)家根本大法的形式確立了保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯的原則。據(jù)此，建造在宅基地之上的農(nóng)村房屋就屬于公民自己的合法財(cái)產(chǎn)，無論該公民是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員還是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員對(duì)農(nóng)村宅基地之上的房屋均享有完全的所有權(quán)。如果根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定剝奪農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的宅基地使用權(quán)，根據(jù)“房地一體”原則，建立在宅基地之上的房屋就成了空中樓閣，實(shí)質(zhì)上就變相的侵犯了這部分人員的房屋所有權(quán)進(jìn)而產(chǎn)生違憲行為。

再者，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)這條規(guī)定，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員對(duì)其在農(nóng)村原有的房屋也應(yīng)享有所有權(quán)，國(guó)家也不能僅僅根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，剝奪其合法的私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。故，筆者認(rèn)為依據(jù)“地隨房走”原則，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)享有權(quán)益。

三、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否享有繼承權(quán)

目前我國(guó)立法對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是嚴(yán)格禁止的，然而，建造在宅基地之上的房屋作為公民個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)卻依法可由繼承人繼承。這一立法缺陷就導(dǎo)致了在繼承發(fā)生時(shí)房屋所有權(quán)的允許繼承與宅基地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)之間的矛盾。由此導(dǎo)致宅基地使用權(quán)繼承案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)不一。有的法院判決，無論繼承人是否是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員均可以依據(jù)繼承法的規(guī)定來繼承，但有的法院判決非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不能繼承宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)繼承案件裁判標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)實(shí)，不僅暴露出了我國(guó)部門法律之間的沖突，而且也凸顯了法律、法規(guī)和國(guó)家政策在宅基地使用權(quán)價(jià)值導(dǎo)向上的模糊不清，導(dǎo)致了在城鄉(xiāng)一體化的新形勢(shì)下宅基地使用權(quán)制度與實(shí)踐的脫節(jié)，不利于保護(hù)宅基地使用權(quán)權(quán)利主體的合法權(quán)益。

由此可見，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷深入的新形勢(shì)下，我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的先天缺陷，已經(jīng)嚴(yán)重背離了《物權(quán)法》的基本屬性，無法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。因此，筆者建議，在新形勢(shì)下構(gòu)建與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的宅基地使用權(quán)繼承制度是非常必要的。

(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承是發(fā)揮其用益物權(quán)屬性的首要途徑

我國(guó)宅基地使用權(quán)制度是建立在城鄉(xiāng)二元制基礎(chǔ)上的，其設(shè)立之初的目的純粹是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)，因此具有嚴(yán)格的身份性限制，非本集體組織成員不得取得宅基地。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元壁壘被打破，逐漸暴露出農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度理論準(zhǔn)備上的不足。3我們知道用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的權(quán)利，但是用益物權(quán)的這種派生性并不影響它作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在。用益物權(quán)一旦產(chǎn)生，其權(quán)利人就在設(shè)立的范圍內(nèi)獨(dú)立的支配其標(biāo)的物，并進(jìn)行使用和收益。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，“用益物權(quán)是對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”按照用益物權(quán)的基本原理，宅基地使用權(quán)一經(jīng)設(shè)立，使用權(quán)人便可享有獨(dú)立于宅基地所有權(quán)的使用和收益的權(quán)利，包括對(duì)宅基地的買賣、租賃、抵押與繼承。由此可見，現(xiàn)行立法對(duì)宅基地使用權(quán)繼承的限制是與用益物權(quán)的基本屬性相違背的。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將宅基地使用權(quán)身份性的限制局限于宅基地初始取得的范圍內(nèi)，而基于繼承所發(fā)生的權(quán)屬變動(dòng)不應(yīng)在受到身份性的限制。當(dāng)農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)之后，其繼承人不論是否具有本集體組織的身份都可通過繼承的方式取得宅基地使用權(quán)。

(二)現(xiàn)代物權(quán)法更強(qiáng)調(diào)對(duì)物的經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值追求。

農(nóng)村房屋與宅基地密不可分，離開了宅基地，房屋的價(jià)值就會(huì)喪失，它就是空中樓閣。如果人為地將房屋與宅基地活生生地割裂，它們各自的價(jià)值要么一文不值，要么大打折扣。這樣的規(guī)定既不利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，也有悖于物權(quán)法的內(nèi)在屬性。顯然，允許宅基地的繼承是實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的有效途徑。

(三)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承是保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在要求

目前，在農(nóng)村，許多地區(qū)在名義上保護(hù)公民合法的繼承權(quán)，但是卻不允許公民繼承與房屋密不可分的宅基地使用權(quán)，當(dāng)繼承人不具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份時(shí)，法院通常都會(huì)判決公民限期拆除房屋或?qū)⑵浞课莸蛢r(jià)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這種做法實(shí)際上就等同于將公民合法的私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)限定了“有生之年”的期限，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種限制，是對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承人繼承權(quán)的變相剝奪。因此，為了全面保障公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，全面落實(shí)不同主體的繼承人的繼承權(quán)，必須建立健全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的宅基地使用權(quán)繼承制度。

總而言之，符合我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)與農(nóng)村發(fā)展需要的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，必然兼顧保障與效率的價(jià)值取向，不能再以單一的社會(huì)保障理念為價(jià)值目標(biāo)。這是我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的基本要求。作為宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予它物權(quán)性質(zhì)，但這種性質(zhì)的確立，需要從理論到制度的全面創(chuàng)新。筆者思考的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)益是在不突破現(xiàn)有的法律框架下，給現(xiàn)實(shí)生活中客觀存在的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否享有權(quán)益現(xiàn)象一個(gè)合法的名分。這樣既符合法理，適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展現(xiàn)狀，又有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益與社會(huì)的和諧。