寒流中的歐盟航空碳稅

來自北極的寒流持續在歐洲肆虐，嚴寒低溫籠罩歐洲，22國已經發布極寒警報。與此同時，歐盟醞釀已久的航空碳稅也正處于國際社會集體聲討的“寒流”之中。寒流中的歐盟航空碳稅 徐威

來自北極的寒流持續在歐洲肆虐，嚴寒低溫籠罩歐洲，22國已經發布極寒警報。與此同時，歐盟醞釀已久的航空碳稅也正處于國際社會集體聲討的“寒流”之中。

近幾年來，歐盟將國際航空業納入歐盟碳排放交易系統已成為歐盟在國際氣候變化談判中的新砝碼。雖然碳減排早已是氣候變化議題下國際航空業的努力方向，但是歐盟這次以強硬態度將國際航空業納入歐盟排放交易系統，卻引發了歐盟之外其他國家的強烈反對，一場長期且艱巨的碳交易“拉鋸戰”不可避免。

歐洲上空的碳稅陰霾

據了解，在全球溫室氣體排放中，航空業目前所占的比例僅為2％-3％。然而，航空業排放在1990到2006年間增長了98％，增長速度為行業之首。隨著航空出行需求的增長，以及能源等其它行業紛紛采取減碳措施，航空業碳排放量占人類所導致的全球溫室氣體排放量的比例將會有所增長。據估計，到2020年航空業排放量將達到8億噸，到2050年航空業排放量將占全球排放總量的10％。

2008年11月19日，歐盟通過法案決定將國際航空業納入歐盟溫室排放氣體交易機制(EUETS)，所有抵離歐盟成員國境內機場的所有航班納入EUETS。從2012年1月1日起正式實施。

EUETS是一個“限額與交易”系統，這是一種通過市場機制對某部門碳排放總量進行限制的手段，通常由中央政府所屬機構負責，EUETS負責運作的是歐盟。“限額與交易”系統是在確定排放總量的基礎上，各排放企業再根據使用情況通過分配或競拍排放量的形式獲得排放許可。企業因為節能減排而產生多余的排放量可以出售給那些不愿或者無法降低排放量的企業。

在最初的時候，業內人士支持將歐盟碳排放交易計劃(EUETS)作為歐洲內部的解決辦法，以避免不協調的稅收措施。然而，2009年8月下旬，歐盟公布了一份包含2000多家航空公司的名單，進入名單的航空公司2012年起都將被征“碳稅”。

據歐盟委員會測算，由于航空運輸業的快速增長，歐盟從《京都議定書》減排中所獲得的環境效益，有四分之一以上將被歐盟內航空業的排放增長所抵消，因此計劃從2012年1月1日起，將航空業納入EUETS。這意味著，從2012年開始，凡是在歐盟區域內機場起降的航班，都需要為超出配額的碳排放支付購買成本。

決議執行的第一年，航空公司排放量的97％會被作為排放總量指標，航空公司大約能獲得85％的免費排放額度，但隨著時間的推移，自費的比重會越來越大。

據國際航協初步測算，2012年初征收碳排放稅增加的成本為9億歐元，2020年將上漲到28億歐元。這項預測是基于2012年碳排放配額價格為每噸13歐元，2020年將上漲到20歐元。從長遠來看，碳排放配額的拍賣水平和價格將會越來越高。

具體到中國市場，據中航協初步測算，EUETS的執行將使中國民航業2012年當年新增8億元成本，到2020年將增至30億元，此間9年累計支出約176億元。

頗讓人心頭不舒服的是，無論是歐盟境內的航班，還是抵離歐盟的航班，被納入計算的是全程碳排放量，而并非航空器在歐盟境內的碳排放量，還包括其他國家的領空。按照這個要求，只要在歐盟區域機場起降的國際航班，無論是否中轉，都必須為超過歐盟規定配額標準的碳排放支付購買成本，不然，就有巨額罰款，甚至被停航。

顯然，歐盟單方面立法將進出歐盟國際航班的溫室氣體排放納入歐盟排放交易體系，違反了《聯合國氣候變化框架公約》和國際民航組織的相關原則和規定。該計劃的范疇不僅超出了歐洲的邊界范圍，而且在稅收方面亦未見降低。面對中國、印度、美國和俄羅斯等多個國家的強烈抗議，但歐盟始終對此態度強硬。

“碳戰爭”一觸即發

歐盟漫天要價，一副“要想從此過，留下買路錢”的強硬態度令人難以接受，全球航空公司顯然都不愿意為這個不合理的稅案“買單”。

美國第一個跳出來反擊。在歐盟碳稅法案出臺不久，美國航空運輸協會與美國航空公司等三大航空公司就向英國法院提出訴訟，認為歐盟碳管制違反《芝加哥公約》，并強烈反對歐盟單方收取碳排放費。

歐盟法院對訴訟作出裁定，結果令人失望。歐盟法院認為，由于歐盟不是《芝加哥公約》締約國，因此不對歐盟具有法律約束力，歐盟碳排放交易計劃(EUETS)沒有違反任何其它國際法。

面對歐盟的一意孤行，前不久美國交通運輸部已通知9家歐盟航企及7家美國航企提供碳排放的相關數據。據稱，美國國會也正在考慮通過類似“碳稅”立法。

中國民用航空局也于近日向國內各航空公司發出指令，未經政府有關部門批準，禁止中國境內各運輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運輸航空公司以此為由提高運價或增加收費項目。

2月14日，由中國、印度、巴西和南非組成的“基礎四國”在印度新德里舉行的第十次部長會議上發表聯合聲明，共同反對歐盟強征航空碳排放稅。

聲明認為歐盟此舉破壞了聯合國氣候變化框架公約等國際法，與多邊主義原則相悖。歐盟不顧國際社會的強烈反對，以氣候變化為名采取單邊行動，將嚴重阻礙應對氣候變化的國際努力。聲明還強調，基礎四國對發達國家考慮在國際航運領域也引入類似的單邊措施表示關注。

2月21日，中國、美國、俄羅斯及印度等26個國家在莫斯科召開會議，共同商議應對歐盟航空碳排放交易體系的對策。以上各國均表示，歐盟從2012年1月起開始向所有在歐盟境內起降的飛機強行征收碳稅的政策既不公正，也不合法。

歐盟方面則回應，為了應對全球氣候變化，在世界各國開始為減少飛機的二氧化碳排放量做出努力之前，歐盟不會放棄向航空公司征收碳稅。

國際航協理事長兼首席執行官湯彥麟表示，國際民航組織26個理事國已提交正式決議，敦促歐洲采取其它解決方法。至少有43個國家已公開反對歐盟的碳排放交易計劃。

有人士指出，“歐盟打著‘節能減排’的幌子，實際是尋找全球競爭的話語權。”目前，多個國家表示，一旦歐盟航空碳稅強力推行，將考慮反制措施，實行懲罰性的“反征稅”。歐盟不顧國際社會的反對單方面征稅，此舉將引發全球航空業的“碳戰爭”。

寄希望于國際民航組織

就在兩大陣營僵持之際，國際航協提出三方面替代方案化解歐盟碳稅僵局。

首先是推廣生物燃料。航空業想要實現2050年碳的凈排放量比2005年減少50％，可持續的生物燃料是一個關鍵助力。其次，通過對機場航班時刻管理法則進行相關修訂，使航空公司在沒有運輸需求的情況下不必安排航班。最后，通過單一歐洲天空計劃增加空域容量，每年大約能減少1600萬噸碳排放量，實現空管成本減半。

國際航協繼續呼吁通過國際民用航空組織(民航組織)尋求一個全球解決方案，來化解歐洲將國際航空運輸業納入單邊碳排放交易計劃的僵局。

作為聯合國的一個專門機構，國際民航組織成立于1947年，共組織過37屆大會。在2010年國際民航組織第37屆大會上，航空業達成首個全球減排框架協議。190個成員國簽署了第一份全球性政府框架協議，表示共同努力穩定碳排放。

不過，業內人士指出，除了事件本身的復雜性，從歷史經驗上來看，國際民航組織框架內的談判進展都是比較緩慢的。航空業很難承受陷入到歐盟碳排放交易計劃產生的不斷升級的政治或貿易沖突中的壓力。在國際民航組織框架下提出一項全球性解決方案可能會產生良好結果，但是需要一段時間。對歐盟來說，充分參與到國際民航組織全球性解決方案的討論活動中來，比以往任何時候都重要。

出于壓力，前幾天傳出消息，歐盟氣候行動司負責人德貝克說，如果今年各國在創建全球排放控制體系上有顯著進展，歐盟可能將“有條件”暫停碳排放體系的“部分”內容。

歐盟拋出的“有條件暫停”可以視為一個積極的信號。但歐盟設置的前提條件亦是苛刻的，即國際民航組織能夠達成全球范圍的碳排放交易體系，且相比EU-ETS，可以更為有效的降低碳排放量，并需設立目標和具體的措施，以及非歧視原則，適用于所有航空公司。至于歐盟可能會暫停哪些內容，需要取決于持反對意見的各國政府的態度和采取的行動，以及各國政府國際民航組織的協調下是否能夠出臺全球性的、有效的減排方案。

航空碳稅，一場輸不起的戰爭

歐盟研究將EUETS覆蓋到國際航空業的問題時日已久。歐盟在強征航空碳稅排放費的戰役中，實際上是輸不起的。因為一旦失敗，歐盟能源政策的核心支柱就會遭到削弱，其在全球氣候變化淡判中的領導地位也將受到威脅。

首先，歐盟此舉的戰略目的是，借助于航空業的國際性，把區域性溫室氣體減排方案擴展到全球范圍，從而顯示其在解決氣候變化問題上的領導權，并強化其運用市場機制減緩氣候變化領域的優勢。

其次，歐盟如果成功地將其EUETS推廣到國際航空業，就有可能為歐盟未來在鋼鐵、電力、水泥等其它行業中推廣實施全球性的行業減排方案鋪平道路，這樣就達到全球共同承擔溫室氣體減排義務的目的。

第三，歐盟把國際航空業納入EUETS將鞏固和加強歐洲在全球碳交易市場中的主導地位。以市場為基礎的EUETS推廣到國際航空業，也必將帶動歐盟的一批新興企業可以在未來全球碳市場中搶占先機，比如碳檢測、報告和核查業務、碳交易和碳金融業務市場。

第四，歐盟通過掌握航空業碳排放收費標準的制定權，從而掌控航空運輸業和制造業領域的市場控制權，給外國航空運輸服務商進入歐洲制造了障礙。金融危機后，各國為了保證國內就業、保護貿易利益，都盡可能出口本國服務業，從貿易角度，歐盟有削弱他國企業競爭力的目的，如果將航空業納入歐盟交易體系，歐盟既是裁判員，同時其公司和盟外國家公司又都是運動員，歐盟可以通過各種手段，在操作層面向歐盟內企業給予傾斜。

第五，歐盟此舉是解決歐洲航空業競爭力的實際問題。如果只有歐洲的航空企業需承擔溫室氣體的減排任務，而非歐盟的航空公司不承擔任何減排負擔，那么歐盟航空公司的運營成本將在同等條件下高于歐盟以外的航空公司。在競爭十分激烈的國際航空市場中，這個額外的碳成本將使歐盟航空公司處于不利的競爭地位。如果歐盟征收的航空業碳排放費是以稅費的形式收取，將會直接進入歐盟的“國庫”中，如何使用就不是他國能控制的。歐盟有可能將這筆資金用于航空公司的碳減排，實際上就是變相給歐盟內的航空公司予以補貼。即使是用于航空節油技術研發，也是讓歐盟自己的航空公司更有競爭力。

第六，征收航空業碳排放費收入可觀。據業內人士預估，一旦航空業碳排放費開始征收，僅2012年歐盟就可收獲12億美元資金。對于目前“很差錢”的歐盟來說，這是筆不小的收入。

總之，為顯示其在國際政策、市場機制和國際氣候變化談判中的領導權，以及對歐盟航空業競爭力的擔憂，是歐盟如此堅決地要把國際航空業納入EUETS的核心驅動因素。強征碳稅，以氣候變暖的名義

歐盟征收航空碳稅之舉立論的基礎貌似十分“高尚”：歐盟2003年決定建立碳排放交易系統(ETS)，2008年11月，立法決定將國際航空領域納入碳排放交易系統，并從2012年1月1日起實施。歐盟在第2008／101／EC指令中明確把減少航空業對氣候的影響作為其最基本的動因。歐盟稱，此舉是為了減少碳排放，對抗全球氣候變暖。

然而，縱覽歐盟相關政策法規與歐洲社會，不難發現歐盟在減排乃至整個環保問題上的言行不一，以及協調全局能力的衰退被人廣受質疑。

在氣候變暖問題上，歐洲人力圖繼續不付代價、少付代價享受私家車和航空出行的便利，即使冒著國家破產的風險也不愿意改變生活方式；反核電、反壩、反對在本地區附近建設火電廠……既不愿減少最終能源消費，又要反對幾乎一切目前可用的能源形式，上述做法不能不令人感覺虛偽。

事實上，氣候變暖問題一直廣受質疑。自2009年底哥本哈根氣候變化大會前發生“氣候門”事件以來，部分科學家和媒體對氣候變化的關鍵科學問題提出了質疑。極端的意見甚至認為，全球氣候變暖是一場鬧劇和騙局。雖然持人類社會影響氣候變暖的觀點占目前的主流，但是近年來全球多次出現的區域性冷事件還是在提醒人們加深對氣候變化的認識。

令歐盟略有些尷尬的是，在航空碳稅問題炒的火熱之際，持續多日的歐洲寒流讓歐盟的顯得有些難以理直氣壯。天時、地利、人和，歐盟強征航空碳稅的聲音顯得頗為寂寥。

不管怎樣，航空碳交易體系從2012年開始計算，2013年交錢，未來各方勢必還有一番艱難的槍來劍往。唯一可以確定的是，沒有人希望看到一場“炭戰爭”的發生。