汕頭行政程序立法力推“官民互動”

申欣旺

各地多部行政程序立法表明，除了規(guī)范程序問題，大量實體問題也亟待規(guī)范，現(xiàn)在不僅要呼吁制定《行政程序法》，更有必要推動統(tǒng)一的《行政基本法》法典的出臺

48位市直部門一把手參加、集中脫產(chǎn)培訓(xùn)一周，這是3月23日結(jié)束的汕頭市政府委托北京大學(xué)法學(xué)院舉辦的“領(lǐng)導(dǎo)干部行政程序研修班”的基本情況。

“自從《汕頭市行政程序規(guī)定》(以下簡稱“規(guī)定”)出臺后，汕頭市委、市政府一直在謀劃‘規(guī)定的更好實施。”北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅告訴《中國新聞周刊》。

繼湖南2008年出臺《湖南省行政程序規(guī)定》后，2011年的4月1日，汕頭市率先在經(jīng)濟特區(qū)和較大市推出該項“立法”。

汕頭市長鄭人豪將此舉提到“創(chuàng)造公平公正的法治環(huán)境”高度來看待。3月24日在北京大學(xué)法學(xué)院召開的“汕頭市行政程序規(guī)定高層論壇”上，這位法律科班出身的市長亦對“沒有程序保障就沒有實體正義”理念深為認同，他坦承，“目前政府部門對行政程序的重視還有差距，程序方面的規(guī)定不夠明確，包括重大決策在內(nèi)，在聽證、溝通、公眾參與方面做得還不夠。”

然而，在“規(guī)定”出臺一周年后，汕頭的領(lǐng)導(dǎo)班子意識到，其能否落實至關(guān)重要。于是有了該市常務(wù)副市長鄭通聲帶隊進京培訓(xùn)的一幕。

王錫鋅說，把官員全部拉到北京培訓(xùn)，之前有過多次討論。到北京培訓(xùn)最大的好處是，授課者集中，而官員們從繁瑣的工作中脫身，專門進行行政程序領(lǐng)域的培訓(xùn)“很有必要，也值得稱贊”。

創(chuàng)新地方立法

上述論壇上，與會學(xué)者集中研討了“規(guī)定”，以期為其實施提供支持。大家認為，與此前湖南、山東的立法相比，汕頭并沒有簡單照搬，而是針對自身情況做了創(chuàng)新。

從體例上看，“規(guī)定”的一個亮點是，對“非行政許可類審批程序”做了具體規(guī)定，這在此前的地方立法中并未觸及。

《行政許可法》2003年通過之時曾被社會各界寄予厚望。法治國家的一個基本理念是對民眾而言，法無禁止即自由，對政府則相反。然而在實際生活中，小到辦理駕駛執(zhí)照、結(jié)婚證，大到開店、辦企業(yè)都要經(jīng)過政府審批。

當時《中國青年報》的一篇報道稱，“全國性行政審批事項最多時達4000多項，各省、自治區(qū)、直轄市行政審批一般也在2000項以上；程序繁瑣，效率低下，一項審批往往要經(jīng)過幾十道手續(xù)；審批條件不公開，程序不透明，審批文件語焉不詳，常常搞得申請人往返奔波。此外，存在大量行政審批隨意設(shè)置現(xiàn)象，將國家權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化。”

《行政許可法》出臺后，媒體甚至期待這部法律成為“限制行政機關(guān)權(quán)力、保障人權(quán)的法律”。

不過此后《行政許可法》實施屢遭規(guī)避。原因之一就是，立法中對“行政許可”與“非行政許可審批”做了區(qū)分，其法律效力并不及于“非行政許可審批”，為規(guī)避法律留下了口子。

汕頭市政府法制局局長孫良勝告訴《中國新聞周刊》，“在實際生活中，涉及到國有資產(chǎn)處置、土地使用權(quán)證的審批、政府機構(gòu)內(nèi)部的審批等直接以非行政許可類的審批規(guī)避掉了。”

國務(wù)院法制辦法治研究中心主任李岳德也表示，“《行政許可法》的效果并不很好。”

孫良勝說，“規(guī)定”起草時就考慮到這個問題。當時討論過要不要具體列舉和界定“非行政許可類審批”，但由于學(xué)術(shù)界對具體界定還有爭議，最后達成的共識是：由行政機關(guān)實施但不屬于《行政許可法》調(diào)整的，影響公民、法人或者其他組織權(quán)力和義務(wù)的行政審批行為應(yīng)當遵守“規(guī)定”。

對于重大行政決策的程序問題，亦進行了專章規(guī)定。在此前的采訪中，有地方官員私下說，“重大行政決策的規(guī)制已經(jīng)成為一個大難題，現(xiàn)在的項目動輒資金巨大，涉及利益主體甚廣，一旦出現(xiàn)問題，造成的損失非常大，還可能無法挽回。”

“重大行政決策，包括聽證，這方面的規(guī)定過去也有，但主要局限于立法聽證，其他方面的重大行政決策要怎么做，‘規(guī)定起草的時候提出要解決這個問題”。孫良勝告訴《中國新聞周刊》，這個問題得到了市委市政府的重視，最后用了23個條文規(guī)定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定的完整程序。

但程序要得到落實才是最重要的，比如在關(guān)于聽證的制度中，“采取欺騙、賄賂、脅迫等不正當手段操縱聽證結(jié)果的，其聽證無效，應(yīng)當重新聽證。”最高法院副院長江必新認為，“現(xiàn)在聽證走過場、搞形式主義的情況很多，這樣的規(guī)定很有針對性。”

“行政公開”和“公眾參與”被提到更高層面。“規(guī)定”用整整一章來設(shè)計“行政公開”制度，對公開的內(nèi)容、方式做了具體細化的規(guī)定，細致到具體的場所和方式，目標是達到“方便公眾查閱政府信息，索取相關(guān)資料”。“公眾參與”方面亦有專章規(guī)定，從“重大行政決策”擴大到“行政執(zhí)法”等各領(lǐng)域。

培育“官民互動”

中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年對此表示贊賞，他認為，“程序法治是現(xiàn)代法治的核心要素，法治就是程序之治。”

在他看來，抓住“行政公開”就抓住了問題本質(zhì)。“《政府信息公開條例》是行政程序的核心，抓住了‘行政公開，一切工作就能迅速落實，一切腐敗就能迅速被制止，干群關(guān)系就能迅速被修復(fù)。”

王錫鋅則在多年前就提出行政公開和公眾參與“雙引擎”理念。在他看來，“通過公開使政府的內(nèi)部信息向社會輸出，通過參與使民眾的各種訴求向政府內(nèi)部輸入，構(gòu)成信息的雙向互動，通過這種信息輸出輸入的雙向回路，完成官民互動，達到一種理想的治理狀態(tài)。”

“這實際上也是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，我始終強調(diào)，政府自身的管理體制創(chuàng)新才能推動社會管理的創(chuàng)新。”王錫鋅告訴記者。

“規(guī)定”出臺之前，王錫鋅與應(yīng)松年曾專程到汕頭調(diào)研，為其起草提供智力支持。從實際條文看，這部規(guī)章相比之前的多部地方立法，“行政公開”與“公眾參與”的特點更加凸顯。

推進此種模式立法，在王錫鋅看來有著社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要。“改革開放后我們的法治發(fā)展經(jīng)歷了從上世紀80年代初期的經(jīng)濟理性，到上世紀90年代的管控理性。近年來，在社會轉(zhuǎn)型提出了兩個重要命題：經(jīng)濟要持續(xù)發(fā)展，社會要持續(xù)穩(wěn)定。在雙重社會背景下，立法需要新的理念注入。”

“程序很重要，但過去更多強調(diào)封閉、管理，所以我們認為，不僅要有程序，而且要官民互動的新型程序理念。”在他看來，汕頭市的立法中，從重大行政決策到執(zhí)法各領(lǐng)域，“公開”和“參與”兩個核心貫穿始終，實際上突出的就是要“提高行政效率，保護公民權(quán)利，實現(xiàn)官民良性互動”三大目標。

王錫鋅甚至提出，“雙引擎”模式實際上將撬動當今政府面臨的主要難題。首先是發(fā)展經(jīng)濟，“過去發(fā)展經(jīng)濟比資源比政策，都不可持續(xù)，只有保障經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境才是可持續(xù)的，這是提高競爭力的保障。”另一方面，社會要持續(xù)穩(wěn)定，王錫鋅認為，“群體性事件也好、維穩(wěn)壓力也好，官民溝通的程序保障則提供了現(xiàn)實可行的路徑。”

此次論壇上，與會人員對該立法更期待的是落實。李岳德提出立法后評估，建議汕頭對立法執(zhí)行情況及時作出跟蹤。

中國政法大學(xué)副校長馬懷德提出應(yīng)有具體的機制保障“規(guī)定”實施。“目前最大的問題就是政府部門的選擇性執(zhí)法，只選擇對自己有利的方面，所以要加強監(jiān)督的力量。”

全國人大常委會法工委原副主任張春生說得更通俗易懂：“現(xiàn)在進行了培訓(xùn)，下面看懂了，關(guān)鍵是如何照辦?”

孫良勝告訴記者，《依法行政考核評估辦法》正在制定過程中。汕頭市委市政府正在牽頭調(diào)研，具體方案還未形成，但思路很明確，將從政績考核角度推動“規(guī)定”實施。

北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂則建議“汕頭利用經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)，早日在地方層面上升為地方法規(guī)。”

過去四年來，從湖南省出臺第一步地方行政程序規(guī)定，廣東汕頭、山東、四川省涼山州已相繼制定類似政府規(guī)章。行政程序立法中“地方推動中央”的模式已漸顯成效，而一部全國范圍的統(tǒng)一的《行政程序法》法典無論從節(jié)約立法資源，還是回應(yīng)社會現(xiàn)實來看，都成為必要。

最高法院副院長江必新甚至提出，“地方多部行政程序立法表明，除了規(guī)范程序問題，大量實體問題也亟待規(guī)范，現(xiàn)在不僅要呼吁制定《行政程序法》，更有必要推動統(tǒng)一的《行政基本法》法典的出臺。”