“種樹市長”的長官意志

閔杰

4月23日，備受爭議的青島史上耗資最大的“植樹增綠”事件有了新進展，青島市城市園林局對媒體表示，該工程已進入“實質性”整改階段。

此前4月19日，這項被質疑花費40億元打造“國家森林城市”的“運動式造林”終于得到了官方回應：青島市副市長王建祥在與網民的在線交流中就工作不足進行道歉，并承諾對存在的問題進行調整。

在線交流中，青島網民向副市長拋出了全方位的犀利問題，從質疑工程規劃的論證程序、樹種的選擇、公開聽證的欠缺，到擔憂形象工程、政績工程。甚至有網友直言：青島不是市長一個人的，青島是屬于全青島人民的，此次植樹惹起市民的反彈和不滿，便是忽視民眾的結果。

“領導本身就是規劃師，專業的規劃師只是領導的畫圖員，要跟著領導的指揮棒轉。”清華大學城市規劃設計研究院風景園林規劃設計研究所所長胡潔對《中國新聞周刊》表示，城市規劃中的“長官意志”問題折射了體制之弊，是中國獨特的管理體制下所出現的一個城市管理和規劃現象。

國家行政學院教授汪玉凱則表示，一個城市的外在景觀，包括自然景觀和人文景觀，都是一個長期形成的自然過程，任何人為的“大躍進”式的造城運動，最后都會失敗。

“換屆就換樹”

因為“植樹增綠”事件，青島市代市長張新起遭到了青島網民的叫板，并被封為“種樹市長”。

網友“tonnado”在天涯論壇上表示，曾任職萊州市委書記和濰坊市委書記的張新起，在青島大力推廣種樹的思路是在沿襲此前的“張氏路線”。

網友還挖掘了張新起在青島之前的執政經歷與“種樹”的“緣分”。公開資料顯示，張新起1997年12月至2001年1月任煙臺市委常委、萊州市委書記。2001年1月至2011年11月，歷任濰坊副市長、代市長、市長、市委書記。張新起在萊州期間，先后建起7處花園式公園、20多處街頭綠地和10公里環城綠化帶，城區覆蓋率達40％，萊州于2000年被環保總局評為全國環保模范城市。自2003年起，濰坊全面啟動了生態市建設，開展了“十大工程百個項目”綠化建設，并于2010年被住建部授予“國家園林城市”。

不僅在青島，其他地方因為種樹、換樹、砍樹等事件引發的公眾質疑屢屢見諸報端。

2011年，南京地鐵3號線沿線站臺建設需移植砍伐行道樹1700余棵，引來市民的關注和焦慮，“梧桐樹風波”引起了廣泛關注。

近日有媒體報道，為實現天水路建成蘭州市迎賓大道的目標，蘭州市城關區建設局今年計劃把天水南路的400余棵已有20多年樹齡的國槐換成銀杏。

面對“高價建綠、重復建綠、反復更換行道樹種”的問題，廣東省東莞市林業局局長胡熾海曾經一言以蔽之：“很多地方領導一換屆，樹也跟著換屆。無論哪種樹種，一般長得慢，都要等10年，很多領導等不及，看不到樹的效果，就很快換掉它。”

《人民日報》專門撰文批評“換屆就換樹”的現象。文章指出：“領導換屆樹也換屆”是錯誤的政績觀在作祟。有的新任領導片面地認為，“吃別人嚼過的饃不香”，動輒另起爐灶，把前任制定的符合當地實情的發展政策也一概否定。“一個將軍一個令”，影響工作的連續性和穩定性，造成巨大的浪費。

事實上，“上任挖溝下任填，上任栽樹現任砍”的現象并不少見，甚至出現領導換屆“規劃也換屆”、甚至“房屋顏色也換屆”等問題。

國家行政學院教授汪玉凱告訴《中國新聞周刊》，“很多領導希望通過園林景觀方面的改造來樹立政績，而且在改造難度上，比拆掉一棟高樓大廈要容易得多。這充分暴露了領導思路的急功近利。”

“長官意志”左右城市規劃

許多業內人士看來，在城市規劃領域內，長官意志、領導干預以及不正當的幕后交易始終是規劃實施的重大障礙。許多資深業內人士都將此視為中國城市規劃以及管理中的深層次積弊，并不斷提出各種批評聲音。

2011年度國家最高科學技術獎獲得者、城市規劃及建筑學家吳良鏞曾直言批評一些地方政府：“決策者按捺不住‘寂寞去趕時髦，中心開花，大拆大改，建大高樓、大廣場、大草地。”他認為出現城市建設的危機，實際上是地方意志、部門意志、長官意志在作祟，是文化靈魂失落的表現。

中國城市規劃設計研究院城市與區域規劃設計所副所長張先鋒曾提醒，城市景觀建設要處理好個人好惡和大眾審美的關系，建立科學的決策程序，避免“長官意志”和“精英式設計”。

東南大學城市規劃設計研究院總規劃師段進教授也曾對媒體指出，規劃領域在全國范圍內已先后經歷了幾次跟風。一開始是搞開發區，一哄而上；接著搞大廣場、大草坪，互相攀比；后來又搞大學城，大中城市都上馬；再后來就搞國際化大都市，紛紛喊出豪言壯語。有段時間流行玻璃幕墻，一些日照強烈的城市也在跟風，帶來很多光污染。隨后又開始流行城市生態區建設，一挖幾個平方公里的水面，號稱“水生態”。

不過，清華大學城市規劃設計研究院風景園林規劃設計研究所所長胡潔在接受《中國新聞周刊》采訪時無奈地表示，不愿就此問題多談，“有很多牢騷可以發，但是如果不改變體制，也解決不了問題”。

他還表示，發達國家在這個問題上并沒有多少可供中國借鑒之處，“西方發達國家現在不需要做這種大規模的城市規劃，也沒有像中國一樣做這么大規模的新城建設”。

中國社會科學院城市發展與環境研究所城市規劃研究室主任李紅玉對《中國新聞周刊》說，由于土地性質和管理體制的根本差異，許多西方發達國家政府并不大規模介入土地規劃和經濟發展規劃，而城市空間形態的規劃一旦被制定，就會長期有效地得到執行，違者將會被處以高額罰金。

中國的城鄉規劃體系包括并行的三層規劃：由國家發改委主導的社會經濟發展規劃、由住房和城鄉建設部主導的城市空間規劃以及由國土資源部主導的土地利用規劃。在李紅玉看來，“三規”不合一、彼此有沖突甚至難以執行，是導致目前修編規劃甚至修改規劃的重要根源。此外，政府為了吸引投資者，也往往隨意修改規劃，使規劃指標演變為利益博弈的工具。

中國城市規劃學會秘書長石楠撰文指出：所有的城市規劃工作實際上就是圍繞著利益問題進行的，城市規劃是協調社會不同利益的一種工具，城市規劃的目標就在于實現公共利益的最大化。

“規劃中，科學和合理是兩個概念。比如，生態保護區一定要規劃成工業園區，就是不科學的。但是，一塊土地是搞商業還是居住，這就是合理性問題，是城市的經濟利益和宜居條件兩者之間的博弈。”李紅玉說。

全國政協原主席李瑞環在主政天津時指出，城市科學研究離開城市領導，在很大程度上叫“白研究”，因為城市科研成果絕大多數要通過城市領導的決策和工作才能體現出來。而城市領導如果離開城市科學，在很大程度上叫“瞎領導”。

顯然，城市規劃是政府公共政策中的一部分，政府在城市規劃的編制和實施中起著相當重要的作用。而在一些學者看來，城市規劃中的“政府失靈”既包含政府的無效干預，也包含政府的過度干預。

“在規劃中，要平衡好政府、投資商和公眾的利益，應該堅持多方參與、公開透明的程序和辦法。”李紅玉對《中國新聞周刊》指出，目前政府在采納公眾意見方面還有一定的隨意性，公眾形成的共識要想必然體現在規劃中，目前還難以實現。★