通過預算制度改革控制吃空餉現象

近日媒體報道，女商人王輝20歲時進入山西文水民政局，后棄政經商15年，從未上班，卻一直在領取民政局的工資。2007年底，王輝棄商從政一路升任縣政協副主席，后又出任副縣長。

就在此之前，媒體報道，同樣是在山西，靜樂縣委書記之女王燁于2011年7月從山西省中醫學院本科畢業，當年10月到省疾控中心上班。然而，有資料顯示，從五年前入讀大學時，她就每月領取由財政全額撥付的基礎薪、生活補貼及住房公積金等，五年學費亦由省疾控中心承擔，共吃空餉10萬元。

這只是被揭露出來的案例，“吃空餉”現象究竟有多嚴重？媒體有過這樣的公開報道：2005年8月，四川省南充全市清理出2323人“吃空餉”；2006年，甘肅省發現“吃空餉”者908人；2007年，山東省清理出吃空餉事件涉及違規人數11858人。

由此可以看出“吃空餉”現象之嚴重性。

而略微考察一下已發生之吃空餉事件可以發現，吃空餉現象多發生于縣級政府，部分在鄉級政府。原因在于，縣、鄉兩級政府處在行政體系末端，而現有行政體系的監督機制是自上而下的，到了縣、鄉，其監督效力已經相當微弱，從而形成較為嚴重的“縣官專權”現象。同時，與中央、省、市級政府不同，縣級政府是臨民政府，直接與民眾打交道，管理各種各樣的具體事務，因而縣級各部門人員編制較多，做假的空間也就增大。當然，上級政府也試圖控制編制規模，縣級政府為了應付管理之需，不得不采取變通辦法，雇用編外人員。這種非正規化組織反而給了各種暗箱操作以更多可乘之機，吃空餉現象更容易發生。

吃空餉的社會根源在于，地方官員的收益較高且穩定。如梁漱溟、錢穆等先生所反復指出的，自戰國時代起，中國就不再存在嚴格的等級制，沒有階級之分，只有職業之分，士、農、工、商就是職業之分。士通常會擔任官員，但官員也只是個人所從事的一種職業。當然，在社會各種職業中，官員這一職業相當特殊：官員自身的薪俸就是比較穩定的，哪怕并不算最高。同時，在大多數時候，由于制度的不完善，官員權力沒有受到有效限制，因而，官員可以通過種種灰色手段獲取大量收入。總體上看，官員的收入是社會各種職業中較高的。

即便到了今天，這種局面也沒根本改變。盡管中國社會早已經成為工商社會，興辦各種企業如果成功的話，其收入要高于官員。但是，并不是所有興辦企業的努力都能成功，同時，企業的收入帶有不確定性。在這種情況下，南方的一些通過工商業發家的富人之子弟，近些年來的第一職業選擇是做公務員。而本案中的女性商人也選擇了再做官員。在這種情況下，一邊在外經商，一邊在政府機關吃空餉，就成為一種完全合乎“理性經濟人”邏輯的人生策略。

當然，并不是所有人都能夠“吃空餉”。吃空餉者，必然是官員之親屬，或跟官員有各種裙帶關系者。官員通過非法操作手段，讓與自己有關系的人在政府機關中掛名領取薪資。由此可以看出，包括人員編制控制在內的行政管理制度，存在嚴重漏洞。這一漏洞則是由權力的集中和不受約束、缺乏有效監督造成的。

吃空餉現象也說明，預算制度形同虛設。公務員的工資是由財政資金支付的，在現代社會，這筆資金必須通過預算支付。為此，預算編制者必須厘定公務員的人數，并通過預算控制公務員規模及其公務消費。但在當代中國，預算編制制度存在巨大缺陷，最嚴重的問題在于，預算編制權基本上控制在行政官員手中，人大及其常委會未能發揮有效的預算控制作用。于是，公務員就可以自己給自己編制工資預算、公務消費預算。“吃空餉”之所以得逞，就是因為錢袋子完全由行政官員掌握；三公消費之所以屢禁不止，同樣是因為政府官員花錢，不受他人控制、管理。

由上面的簡單分析可以看出，解決吃空餉問題，涉及諸多領域的重大制度變革。一個比較根本的解決辦法是預算編制制度之改革。具體地說，就是應該讓各級人大常委會成立專門機構負責政府預算編制，將預算編制權從具體花錢的行政官員手中拿走。如此，人大及其常委會在編制預算過程中，必然會核定行政部門的編制，仔細核定花在公務員身上的經費。由此，官員要隨便在自己親屬身上亂花錢，難度就會加大。當然，假定人大及其常委會確實能夠發揮作用，那行政官員的權力也就會受到約束。只有權力受到約束，吃空餉之怪現象才能從根本上杜絕。 ★