加強省級公益性地質調查隊伍建設的重要意義

姚 震,張 宇,段俊梅

(1.中國地質大學(北京),北京 100083； 2.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；3.中國地質調查局西安地質調查中心，陜西 西安 710054)

1 省級公益性地質調查隊伍是做好地質調查工作的重要保障

省級公益性地質調查隊伍是國家公益性地質調查隊伍的一個重要組成部分，它既是解決各省(區、市)資源環境問題的基礎力量，又是推動全國地質調查事業發展的中堅力量，建設好省級公益性地質調查隊伍是做好地質調查工作的重要保障[1]。

1.1 省級公益性地質調查隊伍具有承擔地質調查工作的強大實力

省級公益性地質調查隊伍具有承擔地質調查工作的強大實力。目前，全國31個省(區、市)共有59個省級公益性地質調查單位，其中省級地調院31個，每個省(區、市)建立1個；省級監測站30個，除了江蘇省外(2008年江蘇省編辦批準江蘇省監測站的職責和人員隊伍并入江蘇地調院)，其他每個省(區、市)建立1個；上海、天津地調院和監測站為一個單位，兩塊牌子，所以31個省(區、市)共有59個省級公益性地質調查單位。其中，隸屬于國土資源廳(局)管理的有25個，隸屬于地勘局管理的有33個，直屬于省政府管理的有1個。截至2010年底，省級公益性地質調查隊伍編制為13337人，其中地調院9559人，監測站3778人(不包括上海監測站、天津監測站)。在職職工為8647人，其中地調院5824人，監測站2823人(不包括上海監測站、天津監測站)。從結構來看，省級公益性地質調查隊伍專業技術人員為6991人，其中地調院4826人，監測站2165人(不包括上海監測站、天津監測站)；野外一線技術人員為5035人，其中地調院3456人，監測站1579人(不包括上海監測站、天津監測站)[2](表1、圖1)。

1.2 省級公益性地質隊伍是承擔地質調查工作的重要力量

2009年8月17日，李克強副總理在視察國土資源部時，明確提出“立足國內，增強能源資源保障能力，加強地質找礦工作，研究解決重大地質環境問題，為經濟社會可持續發展做出新的貢獻”。國務院有關部門、各級政府、行業地勘部門對地質礦產工作給予積極支持。

隨后，國土資源部與財政部共同啟動了地質礦產保障工程，其中，為提升基礎地質工作支撐能力，將基礎性地質調查作為地質礦產保障工程的重點部署工作之一，預計每年在地質礦產資源保障工程中安排50億元的地質調查經費(來源：按照國土資源部的要求，中國地質調查局依據報國土資源部的2010年地質礦產調查評價項目計劃建議，編制了2010年地質礦產調查評價項目預算建議，新申報的預算加上已安排的地質調查經費， 2010年由中國地質調查局負責組織實施的項目總經費實際為63.48億元)。

表1省級公益性地質調查隊伍基本情況表

圖1 省級公益性地質調查隊伍基本情況圖

63.48億元的基礎性公益性地質工作中，按經費比例來看，地方公益性地質單位承擔31.88億元，占總經費的50.20%；中央公益性地質調查單位承擔18.90億元，占總經費的29.80%(表2)。可見，隨著基礎性公益性地質工作需求量和經費的增加，省級公益性地質調查隊伍承擔的任務量呈不斷上升趨勢。

表2 2010年地質調查經費分配一覽表[3]

1.3 依托省級公益性地質調查隊伍做好地質調查工作是長期的戰略選擇

中央地質調查隊伍規模偏小，結構需要健全，能力有待提高，這種現狀和趨勢在較短時間內難以改變。由此決定了依托省級公益性地質調查隊伍作好地質調查工作是一個較長期的戰略選擇。

目前，中央公益性地質調查隊伍現有編制8825人，2009年底現有在職職工6516人，而省級公益性地質調查隊伍編制是13958人，在職職工是8984人，中央公益性地質調查隊伍規模遠遠不及省級隊伍(表3)。

另據統計，“十一五”期間中央公益性地質調查隊伍每年投入的基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查工作的人員5370人，只占總投入人數的43%，從數量上尚不足以成為承擔國家基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查任務的主要力量。

中央公益性地質調查隊伍缺少地面物探、化探地質調查隊伍，水文工程環境地質調查和專業技術力量薄弱，難以發揮對經濟建設和社會發展的支撐保障作用。迫切需要調整隊伍結構，充實地質調查隊伍力量。

我國正處于工業化和城市化加速階段，資源供需的嚴峻壓力和國內資源的較大潛力構成了加強重要礦產勘查力度的雙重動力。礦產地質調查在今后相當長時期內保持強勁需求，同時，環境地質、基礎地質需求也呈上升趨勢。地質調查需求不斷上升，也決定了依托省級公益性地質調查隊伍作好地質調查工作是一個較長期的戰略選擇。

2 省級公益性地質隊伍建設成就

2009～2010年，我們對省級公益性地質調查隊伍能力建設開展了調研，調研要點主要包含七個方面的內容：單位性質、人員、經費、基地及裝備、管理、資質、業務能力。

調研結果表明，近年來省級公益性地質調查隊伍建設工作取得明顯成效，絕大部分單位已經建實。在單位性質、人員、經費、基地及裝備、資質等硬件條件方面，普遍得到加強，管理逐步規范，服務于中央和地方的能力明顯增強[5]。

2.1 單位性質

各單位均具備事業單位的必備條件。具有省(區、市)級編委(辦)批復文件、《事業單位法人證書》、《組織機構代碼證》、《銀行開戶許可證》、上級主管部門對法人代表的任職文件、上級主管部門對分管業務等單位領導人的任職文件等文件和證書。不同程度地具有公益性事業單位的性質定位和地方財政預算。

2.2 單位人員

大部分單位滿足了中央對省級公益性地質調查隊伍在人員規模和結構方面的要求，具有總體比較年輕、專業技術人員比例高、學歷高的特點。單位專業技術人員整體上占在職職工的81%，具有大專以上學歷的占70%以上，從事野外一線工作的技術人員占到單位全部技術人員的72%。各單位還通過聘用的方式緩解了主業技術人員緊缺的問題，對人員不足起到了積極補充作用(圖2～圖4)。

2.3 事業經費預算

事業費得到一定程度的保障。單位基本支出和項目支出納入了上級主管部門預算，總體上平均在2.5萬元水平左右。隨著《國務院關于加強地質工作的決定》出臺，各省(區、市)積極推動省級公益性地質調查隊伍建設，在事業經費(主要是人員費用和其他基本支出)保障程度不斷提高，部分省(區、市)地調院的人均事業費增長較快，如：山東、廣東、寧夏省(區)地調院人均超過5萬元。從歸屬關系來看，隸屬于廳的省級公益性地質調查單位人均事業費高于隸屬于局的人均事業費。

2.4 基地建設

省級公益性地質調查隊伍基地是衡量隊伍是否建實的重要指標之一。省級公益性地質調查隊伍在解決基地問題上表現有三種方式：一是自己擁有基地，具有土地、房屋產權；二是上級主管單位劃撥辦公用房；三是租用辦公場所。根據對54個單位調研的情況統計，有24個單位擁有了自己的基地，占被調研單位總數的45%。

圖2 地調院專業技術人員結構圖

圖3 監測站專業技術人員結構圖

圖4 省級公益性地質調查隊伍專業技術人員結構圖

2.5 資質條件

大部分單位資質能夠滿足業務能力需要，符合職責和任務對專業資質要求。根據對54個單位調研的情況統計，有35個單位完全符合各自職責任務對專業資質的要求，占到65%。這些單位均獲得了與其職責任務相適應的《地質勘查資質證書》、《地質災害治理勘查(設計、監理)單位資質證書》、《地質災害危險性評估單位資質證書》等資質。18個地調院(占28個被調研地調院的65%)均有區域地質調查甲級資質、固體礦產勘查甲級資質、水文地質、工程地質、環境地質調查乙級以上資質減、地球物理勘查、地球化學勘查乙級以上資質；17個監測站(占26個被調研監測站的65%)均有水文地質工程地質環境地質調查乙級及以上資質、地質災害治理勘查(設計、監理)或地質災害危險性評估甲級資質。

2.6 單位內部管理

單位內部管理比較規范。80%的單位建立并通過了質量管理體系認證(根據對54個單位調研的情況統計，有43個單位如此)。這些單位一般設有專門技術管理機構、經濟管理機構和安全生產管理機構，其他相應機構健全。單位質量管理體系建設和安全生產管理體系建設與獲得的各種資質證書等級要求匹配；單位質量管理體系適宜、有效并且運行良好，持有的質量管理體系認證證書有效；建立了經濟、技術、安全、資料匯交等相關制度并編制了《管理制度匯編》。

2.7 技術裝備

近幾年，隨著基礎性、公益性地質調查需求的增加，地質技術裝備也在相應增加，特別是在國家地質大調查任務的帶動下，地質技術裝備在各個領域均穩步增加，尤其是在國家地質野戰軍裝備行動下，中國地質調查局通過委托管理的方式將一些設備借給省級公益性地質調查隊伍使用，改善了他們的野外工作條件。隨著裝備水平的提高，大部分單位都重視并加強了對其管理，規范化的管理提高了地質技術裝備的使用效率。

2.8 業務能力

在國家地質工作與經濟社會建設結合越來越緊密，地質工作需求量不斷增大的情況下，省級公益性地質調查隊伍承擔的項目也越來越多，既承擔了國家地質大調查工作項目，也承擔了服務于地方項目和地方國土資源管理工作的項目，還承擔了中央地勘基金戰略性礦產勘查的任務。總體來看，這支公益性地質調查隊伍，不僅為當地國土資源管理提供了技術支撐，而且為地方發展規劃、環境整治提供了基礎，還為礦產資源調查評價乃至找礦突破做出了重要貢獻。近年來，省級公益性地質調查隊伍承擔國家大調查經費額度達到了總額度的50%以上，進一步說明省級公益性地質隊伍是承擔大調查工作的重要依靠力量。

綜上所述，省級公益性地質調查隊伍自組建以來，取得了顯著的建設成效。從法人單位的確立、編制人數的增加、事業經費預算基本落實、基地建設的扎實推進這些人、財、物核心指標方面看，省級公益性地質調查單位確實已經建實；從資質水平、內部管理、業務能力等方面看，省級公益性地質調查單位正在逐步走向建強。

3 存在的困難和問題

調研發現，省級公益性地質調查隊伍建設十年來，在取得顯著成績的同時，還面臨一些深層次難題沒有破解，發展中又出現了一些新問題，其中核心是公益性定位不突出、公益性職責和地位沒有真正落實。

3.1 公益性定位普遍不突出

54個被調研單位都有編制機構的批復文件，但其中28個單位的省級編辦沒有將其明確定位為承擔區域性、基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查工作的公益性事業實體，按國辦發〔1999〕37號文衡量[6]，“唯一性”的特點不突出，甚至非常模糊。主要表現為兩種情況：一是部分省級編辦，僅對人員編制予以明確，但對其職責任務和機構設置未進行確定，沒有明確公益性事業實體的特點；二是部分省級編辦，在對其性質描述上，與省地勘局下屬的其他地質隊定位相似，使其在省(區、市)“唯一性”特點被弱化。公益性定位不突出，將使相當一部分單位在今后的事業單位改革中處于不利地位。

3.2 部分單位隊伍編制不足，結構有待進一步優化

40%的省級公益性地質調查隊伍人員相對規模或人員結構沒有達到當地經濟社會發展的專業要求(根據對54個單位調研的情況統計，有22個單位如此)。其中有些單位編制偏小，隊伍規模與工作任務不匹配。如：新疆地質環境監測院已經建實，但該院批準人員編制為60人，隊伍編制規模偏小，對于占國土面積1/6的新疆來說，難以滿足其經濟社會發展對地質環境監測的需要。青海、海南、廣東、浙江、重慶、福建等地質環境監測總站編制少的不足30人，多的50人，很難滿足實際需要。另外，由于歷史原因，部分單位技術人員比例較低，尤其是從事野外工作的專業技術人員比例偏低，從長期看這些問題必將影響到地質調查事業的可持續發展。

3.3 保障條件需要進一步改善

省級公益性地質調查隊伍缺乏穩定的裝備投入和更新渠道，導致裝備數量少、設備陳舊、更新慢。基地建設滯后，55%的省級公益性地質調查隊伍沒有自己的基地(根據對54個單位調研的情況統計，有30個單位如此)，這些單位辦公場所一般是通過租用、或者是上級主管部門行政劃撥而取得，這種方式取得辦公場所易導致辦公環境不穩定，不利于公益性事業法人單位健康、穩定、持續發展。

3.4 成果管理和資料匯交有待加強

大部分被評估單位在成果審查、驗收及資料匯交方面都存在問題，不能及時匯交成果資料的現象比較普遍，需要加強管理，針對性地加以解決。

3.5 內部管理有待進一步加強

57%的被調研單位在內部管理方面存在問題，有的是技術管理機構或經濟管理機構不健全；有

的是雖然匯編了管理制度但范圍偏窄，沒有全面覆蓋到技術、經濟、安全以及資料方面；有的是雖然進行了質量管理體系認證但并沒有真正將質量管理體系落在實處，但流于形式，在日常管理工作中沒有真正實施，所以只是名義上擁有了質量管理體系認證證書。項目管理不到位，缺少中間過程管理，以至于一些單位的項目管理部門，缺少中間過程文件，管理不留痕跡。

目前，隨著地質礦產調查評價專項的開展以及其他財政投入的增加,一些省級公益性地質調查隊伍由于規模及能力有限，將地質調查項目以“轉包”形式委托給地勘局其他單位(或異地分支機構)承擔，無論從經費管理上還是從質量控制上來看，這種新形勢新問題將對地質調查項目組織實施及管理帶來不利影響。

綜上所述，加強省級公益性地質調查隊伍建設具有重要現實意義和長遠戰略意義，在肯定其十年建設所取得成就的基礎上，還要重視存在的突出問題，通過調整隊伍管理體制、突出公益性定位、加強業務能力建設、落實保障條件等措施來推進這支隊伍進一步建強。

[1] 國土資源部.關于加強地方和行業公益性地質調查隊伍建設的意見[S].2003.

[2] 姚震等.省級公益性地質調查隊伍建設現狀問題及對策 [J].中國國土資源經濟，2010(7) ：37-38.

[3] 中國地質調查局.地質礦產調查評價專項立項論證報告 [R].2010.

[4] 中國地質調查局. 2010年局屬單位綜合統計年報 [G].2011.

[5] 中國地質調查局.省級公益性地質調查隊伍能力建設評估報告[R].2011.

[6] 國務院辦公廳.關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知[S].1999.