我國國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率及其影響因素

李建軍

(西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院,四川 成都 611130)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

根據(jù)現(xiàn)代稅收理論,稅收是人們?yōu)橄M公共服務(wù)支付的代價,實際上用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的稅收是征得稅收扣除征稅費用的余額。盡量提高稅收征管效率、減少征稅過程的消耗,使人們的稅收支付更多地轉(zhuǎn)換為公共服務(wù),這不僅是治稅效率原則的重要方面,也是實現(xiàn)征稅根本目標(biāo)的要求。相對準(zhǔn)確的評估稅收征管效率,并考察其影響因素,是優(yōu)化稅收征管,提高稅收征管效率、降低征稅成本及實現(xiàn)稅收目標(biāo)的基礎(chǔ)性工作。

稅收征管效率,是治稅效率原則的重要維度①稅收效率原則,包括稅收經(jīng)濟(jì)效率和稅收行政效率,稅收經(jīng)濟(jì)效率要求稅收中性或超額負(fù)擔(dān)最小化,稅收行政效率 (或稅收征管效率、稅收征收效率),(胡怡建,2009;陳共,2009;蔣洪,2004),本文研究國家稅務(wù)局系統(tǒng)在征稅過程中的行政效率,也即稅收行政效率。,是征稅過程本身的效率,它要求政府在征得稅收過程中花費的征收成本最小。人均征稅額、征稅費用率、成本-稅收比等指標(biāo)是稅收征管效率水平衡量中常用的簡便方法,但各指標(biāo)在刻畫稅收征管水平時,沒有考慮樣本間的稅基與稅源差異,而在征稅花費人力、財力等其他條件相同情況下,稅源和稅基的豐富度不同,征得的稅收必然大相徑庭②Lewis B D.(2006)分析了傳統(tǒng)簡單稅收征管效率指標(biāo)的局限,認(rèn)為簡單指標(biāo)易于計算但對一些地區(qū)存在偏誤,而參數(shù) (或非參數(shù))方法測算卻比較合理、得當(dāng),但也有因技術(shù)方法復(fù)雜而較難被接受使用。。相對于簡單征管效率估計指標(biāo),考慮稅源和稅基因素,運用非參數(shù) (如DEA、FDH等)和參數(shù) (如SFA)對稅收征管效率進(jìn)行評估分析,是近年國內(nèi)外稅收征管效率研究的常用方法,如Alfirman[1],Lewis[2],Mattos et al.[3]、崔興芳等[4]、王德祥等[5]、楊得前[6]、李建軍[7]等。已有研究對我們認(rèn)識我國稅收征管效率水平及優(yōu)化稅收征管都頗具參考價值。目前,我國的稅收征管工作主要有國稅、地稅兩套系統(tǒng)負(fù)責(zé),由于國地稅系統(tǒng)征管的稅種、征管技術(shù)和方式等不同,客觀上使兩系統(tǒng)的征管效率水平及其影響因素不同。然而,已有文獻(xiàn)基本上都是對稅務(wù)機(jī)關(guān)整體征管效率的研究,忽視了兩套稅務(wù)系統(tǒng)稅收征管差異性和獨立性。與已有研究不同,本文主要研究國稅系統(tǒng)的稅收征管效率,在運用多種非參數(shù)方法對國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率評估測算的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步考察國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率的影響因素。

二、測算方法及效率測算

(一)測算方法

征稅同樣是個投入產(chǎn)出過程,投入稅基、稅務(wù)部門的人力、物力和財力等征得稅收收入,投入和產(chǎn)出都比較明確,故基于投入-產(chǎn)出思想的非參數(shù)和參數(shù)方法是稅收征管效率測算的常用方法[1-7]。由于非參數(shù)方法不需要明確的生產(chǎn)函數(shù)結(jié)構(gòu)形式,在效率評估中更為常用。為增進(jìn)研究結(jié)果的穩(wěn)健性,本文采用多種非參數(shù)方法對國稅機(jī)關(guān)的稅收征管效率進(jìn)行評估,基于規(guī)模報酬不變的CCR模型DEA法[8]、基于規(guī)模報酬可變的BCC模型DEA法[9]和自由處置殼法 (FDH)[10]。非參數(shù)方法效率核算可以從投入的角度也可以從產(chǎn)出的角度,本文采用產(chǎn)出導(dǎo)向效率評估方式。

圖1 CCR-DEA法測算的國稅稅收征管效率得分

圖2 BCC-DEA法測算的國稅稅收征管效率得分

圖3 FDH法測算的國稅稅收征管效率得分

圖4 1997-2009年國稅平均稅收征管效率變化

設(shè)有n個地方國稅機(jī)關(guān) (DUM)有j種投入和k種產(chǎn)出,xi和yi為第i個地方國稅機(jī)關(guān)的投入和產(chǎn)出列向量,X、Y分為 (j×n)和 (k×n)階的投入、產(chǎn)出矩陣,則CCR模型、BCC模型和FDH模型的線性規(guī)劃式分別為：

其中,θ為滿足θ≥1的標(biāo)量,是國稅機(jī)關(guān)決策單元DUM的技術(shù)效率,若θ＞1,DUM沒有達(dá)到效率前沿邊界,意味著低效率;若θ=1,則該決策單位處于效率前沿。λ為(n×1)階常數(shù)向量,是計算低效率DUM位置的權(quán)重。N′是n維單位向量,BCC模式較CCR模式施加了凸性限制N′λ=1,代表可變規(guī)模報酬。FDH模型加入λ∈ {0,1},λ取0或1,放棄技術(shù)凸性假設(shè)而堅持規(guī)模報酬可變。

(二)效率測算

在各地國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率評估中,基于國稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收的稅種類別①國稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收的稅收主要有：增值稅、消費稅 (進(jìn)口環(huán)節(jié)除外)、企業(yè)所得稅、個人所得稅等。,我們以各地國家稅務(wù)局組織稅收收入為產(chǎn)出變量,以第二產(chǎn)業(yè)增加值減去建筑業(yè)增加值再加上批發(fā)零售業(yè)增加值(億元)②用來近似刻畫增值稅和消費稅稅基,因為進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅由海關(guān)代征,故沒有納入進(jìn)出口因素。、企業(yè)營業(yè)盈余 (億元)、城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員勞動者報酬 (億元)、國稅機(jī)構(gòu)人員數(shù) (人)四個指標(biāo)為投入變量,分別使用CCR-DEA、BCC-DEA和FDH三種非參數(shù)方法進(jìn)行效率測算,測算結(jié)果如圖1-4。基于不同假設(shè)條件的三種非參數(shù)效率核算方法,雖然得出的具體效率得分存在差異,但整體趨勢是大體一致的,我國國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率整體仍比較低,樣本期間年均效率呈曲折上升態(tài)勢,但上升幅度比較小。

三、各地國家稅務(wù)局稅收征管效率影響因素分析

(一)實證模型及變量說明

稅務(wù)部門稅收征管效率的影響因素主要有稅制因素、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境、稅務(wù)人員因素、征管技術(shù)水平等方面[4],影響稅收征管效率的因素非常多。根據(jù)已有的相關(guān)研究[4-7][11]和數(shù)據(jù)的可得性,本文主要考察財政、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境對國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率的影響,建立稅收征管效率計量模型如下：

i,t分別表示地區(qū) (省、自治區(qū)、直轄市)和年份,因變量為各地國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率核算得分,為增進(jìn)研究的穩(wěn)健性,被解釋變量國稅稅收征管效率分別采用前文所述的CCR、BCC和FDH三種非參數(shù)方法的評估結(jié)果。

W×eff為各地國稅局稅收征管效率的空間加權(quán)變量,用來反映某地 “相鄰”地區(qū)國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率對該地征管效率的影響。稅收征管知識和技術(shù)具有共通性,稅務(wù)機(jī)關(guān)直接的交流學(xué)習(xí),會使先進(jìn)的征管技術(shù)和知識向其他地區(qū)溢出。W為空間權(quán)重矩陣,它是一個方塊對角矩陣,矩陣中元素wij表示第i省份與第j省區(qū)的空間相互關(guān)系,權(quán)重矩陣可表示為：

由于共有30個地區(qū),故權(quán)重矩陣為30行×30列的方陣。這里以兩省會城市之間的公路最近里程的倒數(shù)為權(quán)重對各省國稅機(jī)關(guān)之間的 “相鄰”程度進(jìn)行賦值。在實際使用過程中,先對加權(quán)矩陣W行進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,使權(quán)重矩陣W所有行元素之和等于1,然后與被加權(quán)的稅征管效率值相乘,計算出加權(quán)變量。由于空間加權(quán)變量與被解釋變量為同時決定的,這使解釋變量便具有內(nèi)生性,為克服可能存在的內(nèi)生性,我們?nèi)≡撟兞康臏笠黄凇?/p>

taxdec為以地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的稅收與國地稅征得總稅收之比表示的稅收分權(quán)變量,我國稅收征管主要有國、地稅兩套系統(tǒng)完成,稅收分權(quán)反映了國地稅分工狀況,稅收分權(quán)程度越高意味著地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收的稅收越多,隨著征稅規(guī)模及范圍的擴(kuò)大,可能產(chǎn)生稅收征管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),或擁擠與規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。lpopstaff為對數(shù)化的地區(qū)人口與地稅稅務(wù)人員比,也即稅務(wù)人員的人均管理的人口范圍。其他變量為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變量,用以控制轄區(qū)差異：employ為就業(yè)比,用城鄉(xiāng)就業(yè)數(shù)與人口之比表示 (單位：%);city為城鎮(zhèn)化率,用城鎮(zhèn)就業(yè)占城鄉(xiāng)總就業(yè)的比重來表示(單位：%);lprgdp為地區(qū)人均實際GDP的自然對數(shù),用以反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,實際GDP計算時以1978年價格為不變價格調(diào)整而得;proad為每萬人公路里程數(shù)變量,用來表征地區(qū)的道路基礎(chǔ)設(shè)施狀況;open為貿(mào)易開放度,也即進(jìn)出口總額與GDP之比;col為大專以上學(xué)歷人口比 (單位：%)。

本文使用的是1997-2009年中國30個地區(qū)數(shù)據(jù),不含西藏和港澳臺地區(qū),數(shù)據(jù)主要來自 《中國統(tǒng)計年鑒》和 《中國稅務(wù)年鑒》相關(guān)各期,2008年和2009年各地區(qū)地稅局人員數(shù),因稅務(wù)年鑒無報告,通過插值法補(bǔ)充。省會城市間公路最近里程數(shù)據(jù)源自于谷歌地圖網(wǎng)。

(二)實證結(jié)果分析

由于DEA評估的效率值都在0和1之間,也即因變量在某個區(qū)間的數(shù)據(jù)被截斷或被歸并到一點,OLS估計結(jié)果將是有偏且不一致的,此時遵循極大似然法概念的Tobit模型是一個較好選擇。故我們采用Tobit模型進(jìn)行回歸,估計結(jié)果如表1。

從表1可知,在因變量分別為CCR、BCC和FDH效率值的模型中,稅收征管效率空間加權(quán)變量滯后一期的系數(shù)都顯著為正,表明一國稅機(jī)構(gòu)的 “相鄰”地區(qū)國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率的提高將帶動該國稅機(jī)構(gòu)稅收征管效率的提升。稅收征管知識和技術(shù)具有同質(zhì)性,先進(jìn)的稅收征管經(jīng)驗、知識和技術(shù)等會在稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的傳遞和流動,特別是在稅務(wù)系統(tǒng)垂直管理制度下,上級對地方經(jīng)驗、技術(shù)的組織推廣,都促使稅收征管效率呈現(xiàn)出空間互動和溢出效應(yīng)。

稅收分權(quán)taxdec變量在三個回歸模型中的系數(shù)都顯著為負(fù),這說明隨著稅收分權(quán)的提高將引起國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率的下降。在我國稅收征管工作主要有國稅、地稅兩稅收系統(tǒng)負(fù)責(zé),而由于稅務(wù)機(jī)關(guān)為征管稅收所花費的大量支出 (如機(jī)構(gòu)、建筑、設(shè)備等)都是固定成本,擴(kuò)大稅收征管的責(zé)任范圍,增加征管稅收的邊際成本呈遞減趨勢,稅收征管具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征,稅收分權(quán)意味著地方稅務(wù)系統(tǒng)負(fù)責(zé)征管的稅收增加、國稅負(fù)責(zé)征管的稅收減少,這使得國稅機(jī)關(guān)稅收征管越來越不具備規(guī)模性,進(jìn)而使得稅收分權(quán)對國稅征管效率的影響表現(xiàn)為負(fù)。這意味著實現(xiàn)國地稅系統(tǒng)合并在提高征管效率上的價值。

就業(yè)比employ在三個回歸模型中系數(shù)都為正,除在第一個回歸模型中不顯著外,在其他回歸模型中都顯著,整體上說明就業(yè)的增加、就業(yè)比的提高有助于國稅征管效率的提升?？赡艿脑蛟谟诰蜆I(yè)水平高、有相對穩(wěn)定且龐大的就業(yè)群體,為稅收征管提供了穩(wěn)定的稅源和納稅人,從而有助于稅收征管效率的改善。城鎮(zhèn)化city變量系數(shù)在三模型中都顯著為正。城鎮(zhèn)化率的提升意味著,一方面居民向城鎮(zhèn)聚集,另一方面產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)集聚、社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出主要有城鎮(zhèn)創(chuàng)造,這使得稅源、稅基、課稅對象和納稅人向城鎮(zhèn)集中,這便利了稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管,降低征管成本,促進(jìn)了征管效率的提升。

人均GDP變量lprgdp系數(shù)顯著為負(fù),說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高會阻遏國稅征管效率的提高,可能的解釋是,一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高帶來的稅收征管技術(shù)的進(jìn)步、居民納稅意識增強(qiáng)等,有助于稅收征管效率的改善,另一方面,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高,社會經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜化,納稅人的稅收成本意識、逃避稅動機(jī)和技能等不斷增強(qiáng),這都給稅收征管工作提出了挑戰(zhàn),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對稅收征管效率影響的積極效應(yīng)和消極效應(yīng)并存,而消極效應(yīng)大于積極效應(yīng),從而人均實際GDP變量系數(shù)表現(xiàn)為負(fù)。

每萬人公路里程變量proad系數(shù)各模型中都為負(fù),且在后兩個模型中都通過了檢驗,說明公路交通設(shè)施發(fā)展不利于國稅稅收征管效率提高,與我們的預(yù)期相悖。究其原因在于：我國各省區(qū)面積懸殊,地廣人稀的西部地區(qū)每萬人公路里程數(shù)大,而東部發(fā)達(dá)地區(qū)反而小①如2009年每萬人公路里程數(shù)最多的三個地區(qū)分別為：青海107.9、新疆69.8、內(nèi)蒙古62.2;最小的三地區(qū)分別為：上海6.1、天津11.6和北京11.8。,每萬人公路里程數(shù)變量與轄區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施便利程度大體呈負(fù)向關(guān)系。每萬人公路里程數(shù)越大,則稅務(wù)機(jī)關(guān)為履行轄區(qū)內(nèi)的稅收征管工作,所需的交通、人力等成本越多,從而使每萬人公路里程變量系數(shù)顯示為負(fù)。

貿(mào)易開放度指標(biāo)open系數(shù)在不同程度上顯著為正,表明貿(mào)易開放有助于國稅稅收征管效率的提升。隨著進(jìn)出口的增加、經(jīng)濟(jì)開放度的提高,國外經(jīng)濟(jì)主體 (企業(yè)和個人)的思想觀念和行為方式等對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體的影響將不斷加深,國外先進(jìn)的組織管理技術(shù)和知識等會向包括稅務(wù)部門在內(nèi)的公共部門和私人部門溢出;同時,對外經(jīng)濟(jì)交往的增加、經(jīng)濟(jì)開放度的提升,將促使居民的效率意識、社會參與意識、公民觀念等增強(qiáng),從而對稅務(wù)部門的稅收征管工作提出更高的要求、形成外部壓力,進(jìn)而推動國稅稅收征管效率的改進(jìn)。

反映社會教育狀況的大專以上學(xué)歷人口比變量col系數(shù)在三個回歸模型中都顯著為正,此外,我們又使用了人均受教育年限指標(biāo)②按照國內(nèi)通常的教育年限取值方式,不識字或識字很少、小學(xué)文化、初中文化、高中文化、大專以上的教育年限分別設(shè)定為0、6、9、12和16(呂煒和劉國輝,2010)。,發(fā)現(xiàn)人均教育年限變量在模型中都不顯著,這表明教育中對稅收征管效率有積極效應(yīng)的主要是高等教育。相對于初中級教育,高等教育更注重培養(yǎng)人的綜合素質(zhì)和公民及社會意識,受大學(xué)以上教育者的稅收意識相對較高、社會參與意識相對更強(qiáng),這都對稅務(wù)部門稅收征管效率改善具有積極作用。

表1 國稅系統(tǒng)稅收征管效率影響因素Tobit回歸結(jié)果

四、簡要的結(jié)論

本文首先對我國國家稅務(wù)局系統(tǒng)的稅收征管效率進(jìn)行測算,進(jìn)而研究國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率的影響因素。研究發(fā)現(xiàn),基于規(guī)模報酬不變和規(guī)模報酬可變的DEA方法、自由處置殼FDH方法核算的國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率,雖在樣本期間及地區(qū)的具體效率得分存在差異,但整體趨勢是大體一致的,我國國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率整體仍比較低,在樣本期間整體效率雖有起伏,但整體上保持相對穩(wěn)定。

各地國稅機(jī)關(guān)的稅收征管效率具有空間相依性和學(xué)習(xí)效應(yīng),“相鄰”地區(qū)國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率的提高將帶動該國稅機(jī)構(gòu)稅收征管效率的提升。稅收分權(quán)使國稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征管的稅收減少、國稅稅收征管越來越不具備規(guī)模性,不利于國稅征管效率的提高。為發(fā)揮稅收征管的規(guī)模效應(yīng),逐步實現(xiàn)國地稅系統(tǒng)合并是理想的選擇。就業(yè)比的提高、城鎮(zhèn)化水平提升、貿(mào)易開放度的提升、大學(xué)以上受教育程度人口比重增加、便利的交通等將會促進(jìn)國稅機(jī)關(guān)稅收征管效率提高。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)社會生活復(fù)雜化、納稅人逃避稅的意識及行為的強(qiáng)化給稅收征管帶來的挑戰(zhàn),國稅機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)同地稅、工商、金融等部門的信息交流合作,提高稅收征管業(yè)務(wù)和技術(shù)水平。

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