打開城市的大門

陸銘

如果說經濟學里還有一些放之四海皆準的真理，那么，我相信，在當前的中國，最重要而且最適用的一條就是：生產要素的跨地區自由流動既有利于效率，也有利于平等。遺憾的是，當前中國的經濟政策卻仍然嚴重地制約著生產要素的流動，既無效率，也失平等。

戶籍制度是制約勞動力流動的最為重要的一項制度。近日，國務院出臺政策，進一步放寬中小城市的落戶政策，是戶籍制度改革的積極信號。但與此同時，由于對城市發展的規模經濟認識不足，對于大城市的戶籍制度改革滯后，未來必將遇到來自效率和平等兩個方面的挑戰。

既無效率，也不平等

如果不是戶籍制度的制約，不會在中國出現城市化進程大大滯后于工業化進程的現象。各種數據均顯示，與中國所處的發展階段相比，城市化率應該至少比當前水平再高10個百分點。從速度上來看，中國的城市化速度也低于其他國家在快速工業化階段的城市化速度。

從經濟效率上來說，如果勞動力流動更為自由，至少可以從幾個方面促進生產率的提高，從而為經濟持續增長提供新的動力來源。農村勞動力進城將大大提高其勞動生產率。道理很簡單，農業勞動生產率的提高受到土地面積的極大制約，其勞動生產率提高的主要途徑就是在保持土地數量基本不變的前提下，持續減少農業人口，提高人均耕作土地數量，并在此過程中加強農業投資，實現規模經濟和機械化。

更為重要的是，現代經濟增長的推動力是工業和服務業，隨著這些產業的資本積累，將源源不斷地創造出就業崗位，而從長期來看，提高二、三產業勞動生產率的基本因素是人均資本數量的提高，以及在相關產業發展過程中所出現的知識創新和積累。從全球經濟發展的歷史來看，各國的城市化水平和人均收入水平的相關性越來越強。換言之，限制了城市化進程，也會同時限制人均收入的提升。

中國是世界上城鄉和地區間收入差距最大的國家之一，這不能不說是戶籍制度的惡果。最基本的道理是，如果人口可以自由流動，人的趨利性會讓人口流向收入更高的地區，直到地區之間的實質收入差距基本消失。換句話說，在大城市雖然人均收入較高，但考慮到大城市較高的生活成本（特別是房價），地區之間的實際收入相差無幾。這就是為什么在發達國家反而消除了地區和城鄉間收入差距的原因。

一種認識上的巨大誤區是，城市需要通過控制人口規模來實現城市的可持續發展。恰恰相反，城市的可持續發展應該通過技術和管理的創新來提升城市的生活質量。如果以政策控制的方式來限制城市的規模擴張，那么，城市原有的居民也會受損，這種損失不容易看見，但數據可以告訴讀者，城市居民將損失由規模經濟帶來的收入提高。

更重要的是，戶籍身份的差異在城市內部也造成了不平等。一方面，由于戶籍與城市公共服務掛鉤，同時，城市政府又更歡迎高學歷的人留在城里，于是，大學以上教育程度的人寧愿接受相對較低的工資，也愿意留在大城市里，而這部分人與本地城鎮居民之間的收入差距明顯。另一方面，近年來低技能勞動力的收入上升幅度較大，恰恰是因為在獲得戶籍和平等的公共服務幾乎無望的情況下，必須用收入來對其進行補償，包括補償其與家人分離的痛苦。

另一個我已經多次撰文指出的問題是，如果繼續以戶籍身份將城市居民區分為兩種，城市內部的和諧發展將面臨巨大挑戰。無本地戶籍的居民在一些大城市已經達到40%，甚至在一些地方超過一半。身份的差異以及與此對應的收入差距會引起社會不滿，降低社會公共的信任。也容易使一些社會矛盾轉化為本地居民與外來居民的對立，這一趨勢在最近發生的一些事件中已經有所體現。

更為危險的是，如果大量低技能勞動者不能真正作為城市居民融入城市，他們就不愿意提升自己的技能，因為他們預期自己下半輩子仍然是農民，而地方政府也缺乏動力投資于這部分人口的教育和培訓。如果這樣，可能出現的結果就是，未來產業升級了，而大量的勞動力卻無法適應這種產業升級的進程。農民工預期將回家終老，這在目前可能是對的，因為有戶籍制度。但最終，他們的預期是不可能對的，因為即使按最保守的估計，中國的城市化在30年之后達到75%以上，現在的打工者最終會在城市里終老。

改革可以多贏

人們都知道，全球經濟失衡的重要體現是中美貿易失衡。而在中國國內，經濟結構失衡體現為GDP中消費的比重偏低，甚至低于同處東亞文化圈的日本、韓國在歷史上最低的消費率。更值得警惕的是，數據顯示中國的消費占GDP比重仍然在持續下降。消費相對不足，使得中國的經濟增長依賴于出口和投資。

中國的消費不足與戶籍制度的制約有關。人口普查顯示，中國的進城農民已經達到2.2億，約占中國總人口的六分之一。這部分人口的社會保障覆蓋率低，工作更多是自我雇用型的，受雇于人的打工者簽訂長期和固定合同的比重也較低，這使得他們面臨更多的收入風險。與此同時，由于工作和居住地不穩定，他們有更高的人口流動性，于是他們更少地消費了耐用消費品。總的來說，在我們的研究中，在其他條件都完全相同的情況下，沒有本地城鎮戶籍的家庭人均消費比戶籍人口低大約30%。這部分消費“損失”相當于我們研究所用數據當年家庭消費的4.2%和GDP的1.8%。要知道，中國經濟一年的增長大約10%，消費的“損失”相當于一年經濟增長的五分之一。

阻礙戶籍制度改革的最大阻力來自城市居民根深蒂固的錯誤觀念。城市居民總是認為，讓外來勞動力落戶，他們就會分享城市居民已有的公共服務。其實，在外來勞動力落戶的過程中，城市的經濟“蛋糕”會做得更大，即使城市居民分得的相對份額縮小了，其絕對水平卻不會降低。

讓外來勞動力落戶的錢哪來？第一個來源就是經濟增長帶來的稅收增加。而另一個可以利用的來源，就是在既定的土地制度下在政策上允許進城農民將其在家鄉的宅基地對應的建設用地指標帶進城，相應地增加流入地的建設用地，而其家鄉則相對增加農業用地保有量。在這一過程中，創造就業更多的城市可以相應獲得更多的建設用地指標，用于發展工商業和住宅。同時，農民也通過這一“指標”將其宅基地對應的建設用地使用權變成了可以利用的資產，獲得一筆資產性收入，以及城市戶籍、社會保障和公共服務。建設用地使用權在經濟較發達的地區得到充分利用，其產生的財政收入也可以被人口流出地的政府和居民所分享。

不少人認為，這種意義上的“土地（使用權）換保障（戶籍）”是對農民的一種剝奪。但這種反對聲音卻忽略了一個最基本的事實，那就是，一種資產如果不能交易，那它本質上就不是一種資產。當前要反對的是借助政府行政力量對于農民土地使用權的剝奪，而不是要反對借助市場機制使得農民的土地使用權得到符合其市場價值的補償。以禁止市場交易的方式來保障農民，這是最為荒謬的邏輯，其結果恰恰是給不尊重權利的剝奪找到了借口。

我建議所有反對農村土地改革的人們去聽聽農民怎么說。我曾經在重慶的一個貧困農村做調研，我問農民，如果有人說，不讓土地交易和做抵押，是為了擔心土地價值被低估，不利于保護農民，你們怎么看？其中一個農民當即反問，城里人可以用自己的房子來做抵押貸款，為什么農民的土地不可以？我看，這個反問真的需要反對農村土地改革的人們認真回答一下。

還有一種觀點，認為中國古代的教訓是土地的大規模流轉導致土地兼并，以及大量失地農民。這種看似深諳國情的觀點完全不合時宜，中國早已經不是農業經濟，農業占GDP的比重已經降到10%，經濟創造就業的主體已經是城市經濟，而且，研究顯示，在規模更大、人均教育水平更高的城市，失業率更低。這就不奇怪了，統計局的數據顯示，在新生代農民工中，選擇在地級及以上城市務工的比例為67.4%。在城市不斷創造新的收入和就業的同時，農民對家鄉土地使用權的處置是轉讓，還是入股到農場和工廠，可以讓其自由選擇。這種“兼并”不是古代地主對農民土地的霸占，而是可以讓農民分享收益的規模經濟。

有人以為，很多農民已經不愿意進城了。不要忘記，他們這樣說，是因為當前存在難以逾越的戶籍制度障礙。即便如此，統計局的調查仍然顯示，在未來的打算上，接近一半的新生代農民工有在城市定居的打算。分別有67.2%和63.2%的新生代農民工認為“收入太低”和“住房問題”是制約在城市定居的重要困難和障礙。

在城市化的道路上，城市化率不斷提高，城市規模不斷擴張，城市人口越來越集中在大城市及其周圍。世界歷史走過的道路就是這樣，并且目前仍然是在走這條路。數百年來，無數人期望走出一條不同的道路，但成功的嘗試可以說為零。（作者為復旦大學經濟學院教授）