對環境公益訴訟的思考

○羅俏燕

一、我國現行體制下采用公益訴訟的必要性

由于人類為了自身發展，追求經濟利益，人為地改變了許多原生態的自然環境，造成了氣候惡劣的變化、地質結構的改變、能源的匱乏以及大量嚴重的環境污染等問題，這些問題都嚴重威脅著人類的生存。基于此背景之下，各國開始紛紛關注環境的保護問題。就中國而言，我國對環境問題的研究遠在國際之后。雖然我國也有相關的立法，但這些規定也都很不健全，而且僅僅局限于環境私益訴訟。這顯得法律對環境污染的監督與懲罰十分地蒼白無力。

從保護環境的角度來看，環境私益訴訟存在很大的局限性。盡管在環境私益訴訟不能解決的時候，可以尋求行政機關予以處罰或者采取其他措施，但僅靠這一途徑也很難解決環境監督問題。特別是在現實情況中，許多地方政府只顧眼前的經濟利益，不顧子孫后代的利益，大搞特事特辦，為了招商引資，對企業的環評問題睜一只眼閉一只眼。如果一味地依靠政府動用行政權力來對企業環境污染予以做出相應措施，很難達到應有的效果。據此，筆者認為，為了更好地保護好我國現有的環境，防止環境污染的進一步惡化，我國應當借鑒國外一些經驗，并結合我國國情采取環境公益訴訟。對于環境公益訴訟的思考，筆者在下文擬從環境權、主體資格、舉證責任以及費用問題等四個方面進行討論。

二、對現行體制下運行公益訴訟的界定

（一）對環境權的界定

環境權是環境公益訴訟所要保護的權利客體，如果不能很好地界定環境權，那么訴訟無法進行。因此，可以說對環境權的界定是解決環境公益訴訟的首要問題。在我國現行立法中，尚未明確界定環境權的概念，只是在環境保護法第二條對環境法所保護環境的范圍進行了確定。通過筆者對相關資料的查閱發現，學界對環境權有不同理解。具體來說，主要有兩大方面的分歧：

1.對環境權能否成立之爭

在關于環境權能否成立的爭論中，始終存在著“肯定說”和“否定說”兩種觀點。“否定說”認為，保護環境的確需要法律依據，目前法律在這方面存在缺陷，但只要擴大傳統的人格權和財產權的保護，以及更新侵權理論，就足以彌補傳統法律的缺陷，不必再確立一個概念模糊的環境權。以學者呂忠梅為代表的肯定派則認為,這種觀點至少是在沒有全面正確地理解環境權的真正涵義，并在傳統的以私權為中心的法律觀指導下提出來的。環境權是為克服和彌補傳統法律理論和法律制度在環境保護中的缺陷和不足而產生的一項新的權利。

筆者比較贊同肯定派的觀點，認為環境權是一種新的權利。在現行法律體制下，公民對環境污染只能夠進行私益訴訟，提出的訴求是基于財產權或者人身權受到侵害。這種私益訴訟屬于民事法律救濟，用民法來調整。而某一利益要想得到民法的保護，必須為民法所確定即權利法定才可以保護。環境權絕不能僅僅簡單地用人格權、財產權的發展對其涵蓋完全，除非民法中明確有環境權的規定，否則很難予以有效保護。再者，民法是私法，針對的是私益訴訟，而環境公益訴訟所需要的法律依據不僅僅適用民法的基本法規定，更應該適用一些具有公法性質，或是環境法這類特別法的規定。所以，環境權作為環境公益訴訟所保護的客體，理應予以明確。

2.對環境權的概念之爭

環境權作為一種新的權利，學界對此有不同理解。有學者認為，環境法律關系的主體享有適宜健康和良好生活環境，以及合理利用環境資源的基本權利，并認為環境權包括:日照權，通風權、觀賞權、清潔空氣權、安寧權等。有學者認為，環境權是一個由多項子權利組成的內容豐富的權利系統，從理論上講主要包括環境使用權、知情權、參與權、請求權。還有學者認為，“環境權是環境法律關系的主體，對其賴以生存和發展的環境所享有的基本生態功能權利和承擔的基本生態功能義務。”

綜合以上學界的觀點，環境權是一個新型的綜合性權利，是環境法律關系主體享有適宜自身生存和發展的良好生態環境的法律權利。筆者認為，盡管從廣義來理解，日照權、通風權、觀賞權、清潔空氣權、安寧權、環境使用權、知情權、參與權、請求權等等一系列權利都可以歸結為環境權之中，但從環境公益訴訟的角度來考慮，這些權利很大程度涉及的是私益，而且其中如觀賞權、清潔空氣權，不僅在民法中沒有規定而且也很難有具體的評判標準。確定此兩項權利會過多地擴大環境保護范圍，極易限制企業帶動經濟發展。另外，其他的一些權利如日照權、通風權、安寧權可以通過相鄰關系來予以保護，環境的知情權、參與權、請求權針對的是事前預防，可以納入公益訴訟的權利范圍。

據此，筆者認為，從環境公益訴訟的角度衡量環境權，確切地說，這里的環境權是指環境公益權，與環境私益訴訟相區別。具體來講，應包括事前預防和事后預防兩方面：從事前預防來說，包括環境的知情權、參與權、請求權；從事后預防來說，對于企業的污染行為,應當根據環境保護法第2條規定來追究責任，企業污染所侵害的環境包括影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。

（二）對環境公益訴訟主體資格的思考

顧名思義，環境公益訴訟的目的是為了及時制止環境污染行為，保護環境。基于此目的，筆者認為應當放寬對環境訴訟主體資格的限制，取消原告資格必須與環境污染行為有直接利害關系。當然，除此之外，其他一些規則繼續適用我國現有的程序規則。具體來說，應當包括以下幾類主體：

1.自然人

這里的自然人包括中國公民、外國人和無國籍人。針對環境訴訟對主體資格限制必須要與案件有直接利害關系的弊端，應當取消其限制，但這里仍需要給與必要的限制：第一，在環境權的事前預防中，即環境的知情權、參與權、請求權，應僅限于有直接利害關系的自然人具有原告資格，因為這些權利諸如環境知情權存在于特定范圍內的居民，不可能去針對每個人。若沒有此限制，不僅會給企業或者行政機關帶來的成本過大，而且勢必造成環境訴訟的泛濫，也浪費了訴訟成本；第二，在環境權的事后預防中，非直接利害關系人可以提起訴訟，但必須具有完全民事行為能力。這是因為只有完全民事行為能力人才有足夠的能力來判斷與自己沒有直接利害關系的行為是否侵害到了環境保護法第2條規定所保護的法益。當然，自然人的環境公益訴訟有其弊端，主要在舉證方面以及費用和精力方面，這些都需要起訴人做出大量的犧牲。

2.法人

這里的法人包括營利法人、非營利法人以及行政機關。筆者認為，法人應當是環境公益訴訟的中堅力量。因為對于營利法人、非營利法人來說，一方面它們可以通過勝訴獲得較高的利潤，從而激發其尋覓公益訴訟的動力。特別是當可獲利潤高達一定程度的時候，也許社會上會出現專打環境公益訴訟的公司，在客觀上提高了人們的環保意識，這樣無疑對環境監督帶來有力的效果；另一方面，存在與環境行為有經濟利益沖突的公司，也會基于自身的目的，時刻關注該競爭對手的環境行為，積極收集證據，一旦發現有侵權事由，立刻提起公益訴訟，在客觀上也很好地起到環境監督作用；再一方面，相對于自然人訴訟來說，具有很大的優勢，主要體現在法人有足夠的人力、物力、財力來克服訴訟中的舉證和精力的耗費問題；最后一方面，目前涉及自然人環境訴訟的案件，往往人數眾多，極易被政府定性為涉群體性事件，考慮到可能會給社會造成一定的不安定因素（諸如被一些不法分子利用，將矛盾擴大化），所以易被打壓。而法人訴訟則正好克服了這一點，避開涉群體性問題的敏感性。

對于行政機關來說，學者主要基于“環境公共財產”論和“公共委托”論，認為其有公益訴訟資格。筆者認為，這只是一方面的原因，但不是主要原因。因為行政機關本身完全可動用手中的行政權力來對企業進行事前、事后的監督。只有在特別情況下，行政機關才有必要作為訴訟主體進行環境公益訴訟。比如，某一地區政府為了創效益，該區居民都在追求經濟利益，這時候該區的行政機關顯然不會考慮環境問題。此時，其它地區的行政機關特別是相鄰區域的地區機關，可以提起公益訴訟。相較于自然人、營利和非營利法人訴訟，具有與被告行政地位一樣的優勢。

3.其他組織

這里的其他組織包括社會團體和環保組織。這類訴訟主體具有社團性，通過公益訴訟可以引起社會一定的關注。同時，這類主體相較自然人來說，具備自己的技術、資金資源等優勢。在國外，以德國為代表，主要以非政府組織（NGO）來提起訴訟。我國可以對此予以借鑒。

4.檢察機關

這類典型的是英國，它以檢察官作為公益訴訟的代表為主。在英國，一般只有法務長官（檢察長）可以代表公眾提起訴訟以倡導公眾利益，阻止公共性不正當行為。但是在環境案件中，允許組織經檢察長同意可以提起環境公共衛生群體訴訟。我國可以對此予以借鑒。同時，出于對檢查機關本身職能的考慮，檢察機關針對的主要是公權力的廉潔性監督和司法監督，故筆者認為檢察機關應當限制于本轄區范圍內有條件地予以監督。這里的條件應當限于在其三類主體都沒有提起公益訴訟或者不立即提起訴訟將造成嚴重影響的情況。

（三）對環境公益訴訟舉證責任的分配

環境侵權在我國采用的是無過錯歸責原則，舉證責任則采取的是責任倒置方式。筆者認為，環境公益訴訟中，對于事前預防以及直接利害關系人起訴同樣宜采取上述原則，但對于事后預防來說，為了避免訴權濫用，非直接利害關系人必須適用的是誰主張誰舉證原則。當然，針對舉證難的問題，非直接利害關系人可以請求相關行政部門給予一些協助，基于相關行政機關具有監督環境義務，行政機關必須積極配合。為了保證這一點，筆者建議起訴人可以要求法院向相關行政機關發出予以配合的公函。這樣做一方面在行政機關不予配合的時候，可以有效證明其消極不作為的事實，針對這一行為可以通過一些途徑追究其行政不作為的責任；另一方面，對相關行政機關的作為也是一種司法監督，促成起訴人得到配合，達到有效監督環境的效果。在所在地法院若存在不開公函的情況，起訴人可以要求上一級人民法院責令所在地人民法院予以開具。

（四）對費用問題的思考

在訴訟費用問題上，考慮到資金實力、防止訴權濫用以及公權力機關本身具有監督職責的情況，筆者認為應當針對不同主體訂立不同收費標準：自然人起訴的，收費標準應當略低；營利、非營利法人或和其他組織起訴的，收費標準相對較高；行政機關、檢察機關起訴的，不收費。

對于敗訴的企業，應當以當年的凈利潤作為獎勵判給勝訴方。如果沒有盈利的，則支付所造產品預計可能賺取的利潤作為獎勵判給勝訴方。

三、對運行公益訴訟的立法建議

我國目前不存在公益訴訟，主要因為權利可以自由處分，而公益訴訟本質上是對他人權利處分的干涉，所以不予采用。而環境則有所不同，它是全人類的問題而非個人問題，在環境已被惡劣破壞的今天，環境私益訴訟遠制止不了環境污染行為，所以應當引入環境公益訴訟。筆者認為，環境公益訴訟除了問題分析部分的特別規定外，其他仍舊應當適用民事訴訟法。如起訴法院仍是原告就被告原則。據此，基于環境公益訴訟本身的特殊性兼備民事訴訟一般的規則，筆者建議，立法者應對環境保護法進行修改，確立環境公益訴訟制度。具體涉及的環境權范圍、主體資格、舉證責任、訴訟費用參考本文的問題分析部分，在此不再贅述。其規則從實體到特殊程序都予以規定，程序上沒有規定的適用民事訴訟法，實體上沒有規定的適用其他法。