基于信息生命周期的政府信息資源開發利用評價方法★

楊秀丹

河北大學管理學院

〔河北省保定市 071002〕

羅文劼＊＊

河北大學數學與計算機學院

〔河北省保定市 071002〕

＊楊秀丹 女，出生于1970年，教授。

＊＊羅文劼 女，出生于1969年，副教授。

一、引 言

隨著政府信息資源開發利用逐步深入，產生了對其開發和利用水平如何進行評價的研究需要。國內在這方面的研究比較深入的是國家信息中心陳玉龍等提出的三個方面四個層次的政務信息資源開發利用評價體系［1］。該方法按照對政務信息資源開發利用推動和管理工作、對政務信息資源的開發活動和對政務信息資源的利用活動三個方面，從方面層出發，分別按照領域層、表現層進行劃分，直至細化到指標層。但是，該方法不能系統地反映出信息資源開發利用中能力水平的層次差別，而且在方面層、領域層等的劃分上，各個政府機構很難有統一的界定，因此很難推廣實施。在國外，加拿大于1995年公布了《政府信息資產管理評估指南》［2］；韓國自1997年開始了電子政府績效的評價工作，現已完成了對評價方法和實踐的初步研究［3］；日本有學者于2002年進行了基于信息安全角度的信息資產評估［4］；此外，美國、英國和俄羅斯等國也都在電子政府信息資源開發利用工作的績效方面進行了初步的評價實踐。

分析國外信息資源開發利用評價實踐和相關研究，發現評價方法大多以績效評價為主；關于信息資源開發利用評價的相關政策法律還未明確，缺乏統一的評價方法；評價指標體系不完整且以定性為主，沒有進行能力水平的層次劃分，評價指標不能完全揭示信息資源開發利用的效果；已建立的評價體系不能反映信息工作流（信息生命周期）的階段性特點，也不能反映信息工作流的持續性和完整性。

本文以信息資源生命周期理論為基礎，借鑒美國卡內基梅隆大學軟件工程研究所（SEI）研究的用于評價軟件組織開發項目能力的能力成熟度評價模型（CMMI）的體系構成［5］，提出對政府信息資源開發利用能力的評價以信息資源生命周期為基礎，并根據加拿大［2］和美國［6］對信息資源生命周期的劃分，將信息資源生命周期劃分為六個階段：規劃、采集、處理、傳播與使用、存儲與維護、處置與銷毀，給出各個階段的能力成熟度等級特征，并通過設定相應的定性和定量的評價指標，以評價組織在信息資源開發利用方面的成熟度等級。

二、政府信息資源開發利用評價方法框架

（一）信息生命周期

政府信息資源即指政府擁有的或對政府管理有影響的信息資源，主要包括：（1）政府部門為履行管理國家行政事務的職責而采集、加工、使用的信息資源；（2）政府部門在業務過程中產生和生成的信息資源；（3）由政府投資建設的信息資源以及由政府部門直接管理的信息資源。本研究以政府信息資源生命周期階段作為信息資源開發利用的基本工作流（work flow）依據，設置相關指標作為評價要素。政府信息資源開發利用的工作流包括以下六個階段：

1．信息資源規劃。這是信息資源生命周期的初始階段，是指將信息資源融入機構日常活動規程中，是使信息資源開發利用有效的基礎。在信息資源規劃階段，需要將信息資源規劃與機構的業務規劃、政策、流程和法律以及發展趨勢融合起來。

2．信息資源采集。這是指根據特定目的和需求將機構內外有關的信息資源創建、收集、采集和積聚、以及接收和獲取的過程。

3．信息資源處理。這是將信息資源進行組織以便需要的時候方便定位和檢索信息資源，是采用一定的方式，將大量、分散、雜亂的信息資源經過篩選、分析、標引、著錄、整序、優化，形成一個便于用戶有效利用的系統的過程。

4．信息資源傳播與使用。這是指機構提供識別信息資源的服務，并以此為基礎通過一定的渠道依據相關的政策和法律將信息資源以一定的方式公開、交換、傳遞和共享，并最終為用戶獲取和利用。

5．信息資源存儲與維護。這是指不同性質的信息資源需要以合適的形式通過適當的方法存儲和維護起來。通過存儲與維護，確保信息資源管理和存放的及時和安全，確保信息資源不是隨機處置的。

6．信息資源處置與銷毀。這是指對于不再活躍的信息資源和已經決定進行處置的信息資源進行管理的階段。該階段由影響信息資源的價值、法律管理概念和機構信息資源處置計劃的法律和政策來進行指導，主要的方式為銷毀、轉讓和轉移。

（二）評價方法框架

以信息資源生命周期理論為基礎，借鑒能力成熟度評價模型的體系構成，對開發利用信息資源能力的評價按照信息資源的生命周期進行，給出定性和定量的評價指標，以評價組織在信息資源開發利用方面的成熟度等級。圖1顯示出此評價方案的構成關系。

圖1 政府信息資源開發利用評價模型

（三）階段域能力等級特征描述

1．初始級。初始級是指政府信息資源開發利用中的最低級水平，沒有秩序，沒有規程，只是根據需要隨意進行。各個階段域的初始級表現特征如下：（1）規劃：存在政府機構運行的信息需求；存在政策或法律制定信息需求。（2）采集：無計劃進行政府信息資源采集。（3）處理：無組織、無計劃的政府信息資源處理。（4）傳播與使用：無計劃的政府機構內（間）的傳播；簡單的信息資源使用。（5）存儲與維護：政府機構無計劃的信息資源存儲；信息資源應急維護。（6）處置與銷毀：政府機構無計劃處置和銷毀。

2．已管理級。已管理級是指政府信息資源的開發利用是在計劃下，遵循一定的規程和方法，有步驟地進行。各個階段域的已管理級表現特征如下：（1）規劃：制定政府信息資源規劃規則；政府信息資源規劃文檔化。（2）采集：依據政府機構應用需求和計劃采集。（3）處理：對政府信息資源進行一定的組織，比如機構自己分類和描述。（4）傳播與使用：有計劃的政府機構內外信息資源傳播；依據機構計劃的信息資源使用。（5）存儲與維護：依據政府機構計劃進行信息資源存儲；依據計劃維護信息資源。（6）處置與銷毀：依據政府機構計劃進行信息資源處置和銷毀。

3．已定義級。已定義級是指組織機構對政府信息資源的開發利用有統一的規劃，并針對信息資源開發利用的各個環節，制定統一的規范和標準。各個階段域的已定義級表現特征如下：（1）規劃：政府機構信息資源規劃形成規范的文檔。（2）采集：形成政府信息資源采集規程。（3）處理：政府信息資源組織的法律政策基礎；信息資源處理流程；信息資源處理技術應用。（4）傳播與使用：政府信息資源傳播規程；信息資源傳播規劃；信息資源使用規程；信息資源使用規劃。（5）存儲與維護：政府信息資源存儲規程；信息資源存儲規劃；信息資源維護計劃；信息資源維護規程。（6）處置與銷毀：政府信息資源處置和銷毀規程；信息資源處置和銷毀規劃。

4．定量管理級。定量管理級是指組織機構能夠對自身信息資源開發利用情況達到定量的了解。各個階段域的定量管理級表現特征如下：（1）規劃：政府機構信息資源規劃管理定量體系。（2）采集：政府信息資源采集表量化體系。（3）處理：政府信息資源處理定量體系。（4）傳播與使用：政府信息資源傳播定量體系；信息資源使用定量體系。（5）存儲與維護：政府信息資源存儲定量管理體系；信息資源維護定量體系。（6）處置與銷毀：政府信息資源處置、轉移和銷毀定量管理體系。

5．優化級。優化級是指政府機構在信息資源開發利用中很好地解決了信息共享、信息的協同管理和提高信息資源開發利用的效率和效益等問題。各個階段域的優化級表現特征如下：（1）規劃：政府機構信息資源規劃優化。（2）采集：政府信息資源采集的工具支持。（3）處理：以用戶為中心的政府信息資源處理優化。（4）傳播與使用：信息資源傳播安全、渠道集成優化機制；信息資源使用的完備、完善、便捷、好用等的優化。（5）存儲與維護：信息資源存儲管理、方法等等優化；信息資源的預防性維護。（6）處置與銷毀：信息資源處置管理和方法的優化。

三、評價的應用方法和實施步驟

（一）評價的應用方法

對政府信息資源的開發利用進行評價可以依據圖2所示的模式進行，評價是針對某一特定政府機構進行的。根據機構的大小，評價時可以將其劃分為多個組織范圍，然后以組織范圍為單位，確定評價對象，根據評價的目的和需要，選取階段域和影響域分別進行能力成熟度等級的評價。最后再根據對不同范圍、不同對象、不同階段域、不同影響域以及不同指標項所設置的權重值，自下而上，分別計算出階段域、組織范圍和整個組織的加權評分，反應出組織機構中的不同層次在政務信息資源開發利用中的水平。具體需要確定如下幾方面的權重值，在確定權重值時可以根據評價的目的和需要，采用德爾菲法（Delphi），由專家打分，進行設定。

圖2 政府信息資源開發利用評價模式

（二）評價的實施步驟

根據本文提出的政府信息資源評價方法，可以按照下面的步驟進行評價。

步驟1：確定政府組織和范圍。確定對信息資源開發利用進行一次評價的組織，以及組織內實施評價的范圍，是一個部門、一個單位、一個區、一個委辦局，還是一個市、一個省、一個地區等等。

步驟2：確定對象和時間范圍。確定政府信息資源開發利用的評價對象，并確定此次評價是截止到什么時間以前的信息資源開發利用情況。

步驟3：成立評價組織。評價實施組要由被評價組織和范圍的高層牽頭，指定專門的負責人，并由評價專家和信息部門的信息責任人員和相關技術人員共同構成，評價專家一般來自外部。評價實施組的人數在5～7人范圍內。如果評價的范圍比較大，可以分層設置評價實施小組。

步驟4：明確評價目標。確定評價的階段和影響域，以及進行此次評價的目的。既要考察單個指標項、單個階段、單個影響域的情況，進行同類的比較或為進一步發展計劃的制定提供參考；又要考察階段或影響域整體的能力水平，給出綜合的評測。

步驟5：確定指標項及權重分布。根據此次評價的目的，確定評價階段或影響域中的采集指標項和指標項的權重分布、評價階段的權重分布和影響域的權重分布。

步驟6：采集指標項。將確定的評價指標項責任到人，明確采集方法、采集頻度、記錄方式、計算方法、時間要求和匯總渠道。

步驟7：評價指標項。根據采集的證據和數據，確定指標項的能力成熟度等級。

步驟8：產生評價結果。根據評價的目的和權重的設置，計算出績效評分，標明強項和弱項，并提出進一步發展的建議。

步驟9：評價結果確認。評價結果由高層領導簽字確認，此次評價工作結束。

四、關鍵指標項選取及其部分示例

一般來說，基于信息資源生命周期階段域的所有指標項都在評價之中。但是，由于政府信息資源開發利用關注的核心問題涉及政府信息資源開發利用對其公共屬性實現情況、對于政府信息能力以及政府職能轉變能力的影響、對于社會公眾信息需求的滿足程度、政府公開程度等諸多方面。對這些方面的要求側重不同，對評價實施的關鍵指標選擇有重要的影響。因此，政府信息資源開發利用評價實施中關鍵指標項選擇要考慮如下的目標原則：（1）政府機構信息能力提高原則；（2）完成政府工作任務能力原則；（3）實現開發利用功能目標原則；（4）滿足公眾信息需求能力提高原則。表1中的示例為采集階段域的關鍵指標項。

表1 采集階段域的部分關鍵指標項示例

五、結論及進一步工作

本文的研究參考了國外信息資源開發利用發達國家對信息資源生命周期階段域的劃分，從信息資源的最本質規律出發，借鑒軟件業能力成熟度模型的思想體系，構建了基于信息生命周期的政府信息資源開發利用評價方法，共建立各個階段域的關鍵指標項165個，其中有約30%的定量指標項。文中構建的評價體系具有適用范圍廣、易于使用、可比較、可擴充等特點，并且對政府信息資源的開發利用具有一定的指導作用。

要想使此評價體系成熟完善、實用好用，今后要做的工作還很多，包括：（1）規范指標項及其能力等級的描述；（2）補充修改指標項；（3）建立更加合理的權重分布；（4）評價的實施步驟以及能力成熟度等級的界定有待通過試點工作進行調整和改進；（5）開發支持評價體系的工具。

［1］北京市政務信息資源工作評價課題組（陳玉龍任組長）．北京市政務信息資源開發利用工作評價研究報告——政務信息資源開發利用評價指標體系［R］．北京：2008：6．

［2］Financial and Information Management Branch，Treasury Board of Canada Secretariat．Guide to the Review of the Management of Government Information Holdings［EB／OL］．［2008－11－28］．http：／／www．tbs－sct．gc．ca／pubs＿pol／dcgpubs／TB＿h4／holdings－fonds04－eng．asp．

［3］Sumi Lee．Korea's E－Government Evaluation Methodology and Practices［EB／OL］．［2008－11－20］．http：／／www．oecd．org／dataoecd／45／28／38403995．ppt．

［4］IDOTA HIROKI．The Evaluation of Information Assets：From the Viewpoint of Information Security［J］．IEIC Technical Report，2002，102（59）：43～48．

［5］CMMI Product Team．CMMI for Development，Version 1．2［EB／OL］．［2009－02－06］．http：／／www．sei．cmu．edu／publications／documents／06．reports／06tr008．html．

［6］CIRCULAR NO．A－130Revised［EB／OL］．［2008－12－27］．http：／／www．whitehouse．gov／omb／circulars／a130／a130trans4．html．