北京軌道交通一體化開發案例分析

關繼發

(北京市基礎設施投資有限公司 北京 100101)

1 軌道交通一體化開發概況

軌道交通與軌道上蓋、站點站域、沿線土地及地下空間的一體化開發，能夠優化城市的空間結構，促進城市空間的有序增長和土地的合理利用。這種軌道一體化開發模式已成為軌道交通行業內公認的最合理、最高效的開發模式，且已被廣泛接受并推廣。

國內外對軌道交通一體化的研究及開發模式的探索，也在逐步深入［1］。例如，香港軌道交通一體化開發模式的核心是“軌道+物業”，就是把軌道交通項目與沿線土地開發項目通過規劃、設計、投融資、建設、經營等環節統籌考慮，使其有機結合，同步運作，實現規劃更優、投資更省、客流更多、換乘更便、土地利用價值更高的積極效果。從短期來講，“軌道+物業”模式解決了軌道建設和運營資金籌措，同時促使軌道及沿線土地規劃設計結合更合理，經營開發更有效;從長期來講，可促使軌道運營及沿線土地開發的經濟效益和社會效益最大化，將軌道巨大的外部正效應內部化，達到“地”與“鐵”之間互動的良性循環，實現軌道項目的盈虧平衡。正因為采用軌道交通一體化模式，使得香港地鐵成為全球唯一盈利的地鐵公司。

目前，北京、上海、深圳、廣州、武漢、南京等城市地鐵都在積極努力地朝著一體化開發的模式邁進。然而，由于各地政策環境的不一樣、經濟發展的不均衡以及軌道交通一體化實施的具體方式的差異性，使得各地一體化開發的進展、成效明顯不一致。這里將主要結合北京軌道交通一體化的實際案例操作進行分析研究。

2 軌道交通一體化的必要性

通過對北京新城規劃、軌道建設的經驗進行總結發現，之所以要大力推進軌道交通一體化的開發模式，主要有兩個層面的必要性。

2.1 軌道交通自身可持續發展的層面

2.1.1 資金壓力

長期以來，國內軌道交通投融資模式以政府投資為主，各地地方財政壓力都非常巨大，北京也不例外。

按照北京當前軌道交通市、區共建機制，建設期資金由市、區兩級政府及北京市基礎設施投資有限公司(簡稱“京投公司”)共同籌集，市財力每年安排100億元作為軌道交通建設專項資金，目前市財政每年投入的100億元專項資金已經遠不能滿足軌道交通建設需要，資金缺口仍在100億元以上。再加上后期運營和還本付息方面的壓力，所以資金仍是軌道建設急需解決的首要問題。

另一方面，軌道交通有巨大的經濟外部性［2］，軌道交通所到之處，均能拉升附近土地和房地產價值，并促進城市化建設的進程和效果，但這部分外部性收益沒有在北京軌道交通的運轉體制內發揮作用，絕大部分被開發商享有了。

另外，由于北京軌道采取“惠民”票制，即統一的2元票制，所以通過票務市場化融資在近期內也無法實施。因此，北京軌道交通建設過程的“政府投資，開發商受益，政府補貼低票價”既有模式，必定是難以持續的。

軌道交通一體化開發的初衷，就是通過一體化開發沿線土地、物業及相關資源，將軌道的正外部性收歸國有，來緩解軌道投融資、建設、運營的資金壓力，實現軌道交通自身的良性、可持續發展。

2.1.2 建設品質

2008年北京奧運會為北京軌道交通的蓬勃發展提供了一個良好契機。當時，北京共有11條軌道交通線同時在建，這在世界大都市的軌道交通建設史中也是極為罕見的。這種集中精力辦大事的推進方法，為北京奧運會的圓滿舉辦立下了汗馬功勞，正如施仲衡院士所言［3］，“過去世界上軌道交通建設最快的是韓國，一年20多公里就很快了。但現在我們各個城市，從北京、重慶到廣州、南京，每年都是以幾十公里的進度發展。這樣的建設速度下，有些城市出現了一些問題要引起重視。”我國軌道交通起步晚，建設和運營經驗都不夠，不能一味求快求多。

目前，隨著北京地鐵線網的不斷加密，北京地鐵也暴露出一些換乘不方便、接駁不完善、通道狹窄擁擠、配套服務匱乏、小商小販隨意擺攤設點、土地資源浪費等問題。軌道交通一體化開發從其本質方面看，正是針對這些不足進行的反思，從提高軌道交通建設品質、提高配套服務質量、提高公交體系無縫接駁水平的角度，真正實現人性化、集約化、科學化軌道交通規劃建設。

2.2 軌道交通與城市協同發展的層面

2.2.1 新城建設的需要

從香港的“軌道 +物業”［4］，新加坡的金文泰新鎮［5］，日本的多摩新城［6］這些成功經驗來看，按照 TOD的思路，通過軌道交通引導新城建設是非常成功的思路。

從北京亦莊開發區、大興新城、通州新城、順義新城等幾個新城建設來看，軌道交通對新城建設的引導作用有目共睹:新城的吸引力明顯提升，人口聚集效應顯著增強，軌道沿線物業、土地增值明顯，區域形象顯著提升。

2.2.2 城市功能格局調整升級的需要

最新的統計結果顯示:北京人均GDP超過1.2萬美元，達到國際上富裕國家的水平。北京市常住人口2018.6萬人，比上年末增加 56.7 萬人，密度為1230人/km2，每km2比上年末增加35人。常住外來人口742.2萬人，占常住人口36.8%。目前，北京水資源短缺，空氣污染指數超標嚴重，交通成為“首堵”，四環內基本無可出讓的土地。一系列的數據表明，首都北京未來的發展將面臨人口、資源和環境等一系列嚴峻問題的考驗。

北京城市功能結構的調整升級有必要進一步加速、深化。毋庸置疑，軌道交通在引導城市人口疏散、調整城市功能布局方面的先導作用是至關重要的，而軌道交通一體化開發模式則是軌道與城市協同發展的核心關系紐帶。

北京城市發展早期過程中也有不成功的案例，如天通苑、回龍觀等區域，不僅成為典型的“臥城”，而且其早晚高峰的“潮汐”出行量，使得北部附近區域各條交通都成為聞名的大堵點。一方面是由于這些區域自身規劃、配套的不完善，職住分離;另一方面，早期的13號線、5號線，與區域規劃的一體化整合程度不夠，軌道的拉動、協調功能很難得到有效發揮。

3 軌道交通一體化案例分析

3.1 平西府車輛段上蓋一體化開發

3.1.1 項目概況

圖1 8號線二期平西府車輛段上蓋一體化開發

軌道交通8號線二期平西府車輛段上蓋項目占地60 hm2(見圖1)，一期 39 hm2，二期 21 hm2。一期上蓋規劃容積率 2.2，控高80 m，蓋上建筑面積20萬m2;落地區規劃容積率2.5，控高 80 m，落地建筑面積26萬m2。

3.1.2 一體化開發模式的確立

在北京市委市政府的大力支持下，京投公司通過考察、調研、摸索和實踐，確立了“統一主體，統一規劃，同步設計，同步實施”的上蓋一體化開發模式。

統一主體:由京投公司作為軌道交通部分的投資主體以及作為一體化部分的一級開發主體，解決了主體不統一，項目難以協調的問題。

統一規劃:確保區域規劃、軌道規劃、區域交通規劃、一體化開發的無縫銜接。

同步設計:軌道交通部分設計單位與開發部分設計單位的同步、協調工作、密切配合，實現了軌道交通與一體化開發部分的功能協調、無縫銜接、設計時序的匹配，以及建筑形式、風格的和諧統一。

同步實施:通過擴標的形式，由原軌道交通總包單位承擔一體化合同部分的施工，一方面規避了多頭施工的風險;另一方面，克服了一體化部分無法取得立項手續、無法招標的困難，最終順利實現軌道交通建設與一體化開發部分的工程時序匹配。

3.1.3 一體化開發解決方案

平西府上蓋規劃居住人口約15000人，配套商業面積2萬m2以及配套小學、幼兒園;上蓋區域停車位0.45 輛/戶，落地區 0.5 輛/戶;配置了 300 輛車位的P+R停車場;咽喉區上蓋實現綠地覆蓋，配備運動場、會所等，并為咽喉區蓋下配備自然采光設施。

平西府上蓋一體化項目順利開展，不僅集約利用了土地，而且為社區居民提供了居住、出行、休閑的理想之所，項目將成為軌道線上的亮點工程。

3.1.4 相關的重難點和專題研究

合理解決了上蓋大高差間的交通動線(蓋上與落地高差15 m);完成區域的綜合交通影響分析;完成上蓋結構抗震超限審查;完成消防性能化審查;開展車輛段減振降噪專項研究;完成上蓋、落地區環評研究及審批;開展車輛段通風、熱環境專項研究;完成一體化開發對軌道安全影響評估;開展庫區覆蓋、咽喉區覆蓋專題研究;開展蓋上住宅雨污排放專題研究;開展咽喉區蓋下自然采光專題研究;開展庫內運營信號組織專題研究;開展一體化開發功能定位專項咨詢研究;完成三維釘樁的政策突破;完成上蓋區域綠地率指標的政策突破;明確開發部分承擔車輛段征地拆遷成本的分攤比例;統籌安排、解決區域其他部分項目資金平衡問題;完成軌道交通、商業、住宅、還建部分市政系統的獨立或集中設計;完成上蓋二級開發條件的預留;完成軌道交通市政部分與開發部分的后期運營管理界面的切分。

3.1.5 尚需進一步探討解決的問題

1)政策限制。目前，北京的軌道交通上蓋一體化項目仍采用“一事一議”的運作模式，各“委辦局”在面對上蓋一體化項目時存在審批無據可依的潛在風險，導致行政審批成本高、審批周期漫長。

2)法規限制。經營性土地出讓必須采用“招拍掛”的硬性規定，使得軌道交通主體難以獲得軌道交通物業的經營權，不利于一體化項目投資、開發、經營、管理的綜合協調;市政、商業、還建混合型的一體化項目，在規劃審批、立項審批等方面都面臨諸多類似法規障礙。

3)規范限制。上蓋區域無法實現30%的實土綠化規范要求。按照軌道交通運營規范要求，在軌道控制區范圍內，不得從事新建、改建、擴建等工程作業，上蓋的減振降噪與庫區自然通風采光存在一定的矛盾。一些過時的或者明顯不適應軌道交通技術發展的各類相關規范，有待進行調整或修編。

4)征地拆遷難題。征地拆遷本身就是老大難問題，在軌道交通一體化項目中尤為突出。一方面原住地居民漫天要價，甚至不惜阻撓軌道交通正常建設，使得協商難度劇增;另一方面，由于線性軌道交通工程多個站點的征地拆遷手續往往捆綁審批，相互掣肘，審批周期有些長達2～3年，開發地塊很難按時交易，開發企業收回成本困難重重，甚至軌道交通建設資金也深受影響。

3.2 常營站地下空間一體化開發

3.2.1 項目概況

圖2 6號線常營站地下空間一體化開發

軌道交通6號線常營站地下空間一體化項目(見圖2)，規劃商業 Mall地上建筑面積16萬 m2，地下8萬m2;商業街地上3萬m2，地下1萬m2;SOHO辦公樓地上9萬m2;住宅地上14萬m2，地下2萬m2;還建地上4萬m2，地下0.6 萬 m2。其中，地下軌道交通一體化地下空間開發7000 m2。該一體化開發項目使整個物業項目實現地下開敞、連通以及與軌道交通的無縫連接，物業綜合品質以及區域形象得到了極大提升。

3.2.2 一體化開發模式的確立

目前，除深圳等地出臺了地方性地下空間法規外，地下空間的相關法律、法規基本是空缺的。同時，雖然北京已經出版了《北京地下空間規劃》［7］，該規劃屬于總規層面，地下空間控規僅有局部試點，如通州區啟動了大規模地下空間控規和一體化開發研究。目前，地下空間建設規劃指標基本上仍是以開發商自行報建為主。

1)統一主體。由于常營站地下空間位于市政道路紅線內，開發商無法成為立項主體，所以通過市政府對各方協調，由軌道交通業主單位作為軌道、地下空間一體化部分的統一主體。

2)統一規劃。地下空間一體化開發部分、軌道交通建設部分統一報規，并與地上其他開發部分統一協調。

3)同步設計。開發商開發部分、地下空間一體化部分、軌道交通部分設計同步推進。

4)同步實施。由于地下空間無法取得立項，只能通過擴標形式由原軌道交通總包單位承擔一體化合同部分。同時，由于常營一體化地下空間中除軌道交通換乘、接駁外，經營性面積占的比例較大，經相關主管部門審批通過后，施工合同全部轉委托給地上開發商的總包單位，從而更高效地完成一體化工程的同步實施。

3.2.3 尚需進一步探討解決的問題

單純從地下空間施工管理技術上而言，地下空間一體化項目與常規工程項目類似，工程技術上基本不存在難題。地下空間一體化項目的難點集中體現在法律缺失，以及規劃、立項等行政審批的難題上。

1)立法缺失。地下空間的立法缺失，導致北京地下空間開發無法可依，推進障礙重重，特別是地下空間的權屬登記、產權交易等受到嚴重制約。

2)控規缺失。目前，北京正在加緊推進地下空間的控規編制工作，地下空間一體化開發將得到越來越多的重視。

3)地下空間一體化開發商業模式研究。北京地下空間開發熱議了多年，但實際開發、利用程度仍十分落后，除政策、立法、控規層面的限制外，至關重要的一點是尚未形成合理的地下空間開發商業模式，主要原因有:

(1)投資大。京投公司的多個地下空間一體化開發測算結果顯示，地下空間一體化建安成本單方造價為1萬元/m2左右，約為地上建安成本的3倍。

(2)收益低。多數地下空間開發租金水平僅為地上一層租金水平的1/3或1/2。所以，為鼓勵地下空間開發的積極性，目前，北京地下空間土地出讓金一般按照地上出讓金的1/3或更優惠水平予以繳納。

(3)風險高。地下空間的消防安全、交通疏散、通風采光、防洪防澇等風險及其運營維護成本都相對地上物業開發更高。

總體而言，地下空間的權屬不清，降低了地下空間的開發價值;控規不完善，使得地下空間難以實現規模化開發來攤銷成本;加上地下空間的投資大、收益小、風險高的自然特性，使得北京地下空間多年以來開發進展相對遲緩。

地下空間開發對城市可持續發展而言，具有重要的戰略意義和極強的公益性，所以地下空間開發的投資大體思路有四種:一是完全政府投資主導;二是完全企業投資主導;三是政府企業聯合投資開發;四是政府給予政策、稅收等優惠，企業主導。

第一種方式，由于政府財力限制，無法實現;第二種方式，由于地下空間投資收益的不平衡，以及諸多政策限制，企業也無法實施;第三種方式，與國家現有投資體制沖突，如地下空間中經營性與市政工程混合的項目，不具備操作性;第四種方式是目前最有潛力獲得成功的運作思路。

通過具體項目運作實踐，提出兩種較為可行的地下空間一體化開發思路:即捆綁優勢物業的地下空間一體化開發以及軌道交通、地下空間、區域一體化開發。

捆綁優勢物業的地下空間一體化開發，典型的案例如常營站、雙榆樹站等。通過軌道交通一體化開發解決地下空間規劃、立項等手續審批難題;同時，軌道交通一體化開發，很好地解決地下空間的交通、接駁、疏散等交通組織問題;可顯著提高地下空間的開發價值，緩解開發商的投資收益不匹配的矛盾;最關鍵的一點是一體化開發捆綁周邊優勢物業后，地下空間高成本、低收益的問題可迎刃而解，同時使周邊的優勢物業品質和價值得到極大提升，最終實現政府、軌道、區域、開發商的多贏。

軌道交通、地下空間、區域一體化開發，典型的案例是通州地下空間、麗澤地下空間的一體化開發。通過地下空間、軌道交通、區域多個地塊的規模化、一體化運作，地下空間的成本、收益問題不僅順利平衡，同時區域核心競爭力和綜合價值也得到極大提升。這種巨型項目需要政府牽頭，協調多家投資商、軌道業主、后期運營商來共同推進。

3.3 長陽站域綜合體一體化開發

3.3.1 項目概況

7號線長陽站域綜合體占地1.55 hm2，規劃容積率為2，限高60 m。項目集軌道交通、P+R停車、非機動車停車、公交停靠、出租停靠、公共停車、景觀過街平臺、商業、辦公于一體，實現了人車分流、公交體系的無縫連接，實現了市政、商業、辦公、城市景觀的一體化功能融合(見圖3)。

圖3 7號線長陽站域綜合體一體化開發

3.3.2 一體化開發模式的確立

按照“統一主體，統一規劃，同步設計，同步實施”的開發模式，由軌道交通業主單位作為市政部分和經營部分的統一主體，統一投資、規劃、立項;市政與經營部分方案同步設計，同步實施。目前項目主體基本完工，經營部分招商完成。

3.3.3 尚需進一步探討解決的問題

目前，長陽綜合體市政總建筑面積3.3萬m2，經營部分2萬m2。項目面臨的最大困難是混合型土地權屬辦理問題，目前解決思路有以下幾種:

1)協議出讓模式。“8.31”大限后，經營性土地協議出讓需要市政府特批，協調難度較大。

2)混合用地“組合出讓”或“立體出讓”模式。即站域綜合體市政部分劃撥，經營部分出讓，該模式要求對現有土地的出讓方式有所創新。

3)統一授權一級開發模式。由市、區政府或市國土局授權軌道業主單位為混合用地的一級開發主體，代建軌道部分。混合地塊帶軌道接口部分、二級初步方案(帶條件)上市“招拍掛”，軌道交通業主單位也可通過市場爭取經營部分的二級開發權。

4)軌道儲備分中心收儲模式。軌道土地儲備分中心對混合用地進行統一收儲，并委托相關單位作為一體化開發實施主體，進行用地規劃及一體化方案設計，經營部分可上市交易。該模式一方面實現了軌道沿線的土地融資，另一方面對軌道交通一體化開發非常有利。

3.4 沿線土地一體化開發(TOD模式)

在北京軌道交通網絡不斷完善的過程中，京投公司在軌道投融資方面做了大量探索工作，包括PPP、BOT、股權信托、融資融券、社保信托等投融資創新。同時，也對沿線土地一體化開發進行了不懈的探索。2006年京投公司完成了《北京軌道交通大興線“軌道+土地”模式運作方案》，擬將整個大興線沿線土地按照TOD模式進行特許經營，但由于對沿線土地權益格局影響較大，最終該TOD特許經營試點未能實施。上海、南京、廣州等城市都在積極推進軌道交通土地儲備模式進行一體化沿線開發，已積累了很多成功經驗。

目前，北京已經完成了燕房線、新機場線、平谷線沿線土地儲備資源的篩查工作，并在積極推進“軌道+土地”的實施試點方案。在實際運作過程中，也出現一些新問題有待商榷。

1)土地利益格局重新調整的難題。目前，北京市土地出讓金收益大體按照市、區財政2∶8分成的比例進行分配。倘若沿線土地收益轉移到軌道土地儲備分中心，無疑會讓地方財政雪上加霜。

同時，當前北京軌道交通建設資金中的很大一部分——征地拆遷費用，由市、區財政各承擔50%，實際軌道交通建設過程中，區財政應承擔的50%，由于財力吃緊，有些仍處于欠繳狀態。

所以，通過沿線土地收益實現“軌道+土地”，首要解決的是需要設計一套妥善的解決方案，用來調整市、區土地收益等分配格局。

2)土地收益現金流的時序問題。受征地拆遷政策不穩定、周期不可控的因素影響，沿線土地收益現金流與軌道交通建設資金需求計劃在時序上很難步調一致。

為確保軌道交通建設現金流的安全，北京將考慮使用軌道交通建設基金作為“資金蓄水池”，“軌道+土地”的收益進入該蓄水池來平抑土地收益的不確定性和波動性。

4 北京軌道交通一體化開發展望

希若·波米耶在《成功的市中心設計》中指出，有活力的市中心必須是一個多用途的市場，各式各樣的功能混合在一起，相輔相成，才能吸引人氣，產生活力［8］。首都未來的活力與飛躍，將集中體現在軌道交通一體化開發中。北京規劃新城的活力需要依靠軌道交通一體化來激發;北京的中關村、CBD、金融街、王府井、海淀科技園區的改造，產業結構升級需要依靠軌道交通一體化來推動;北京城“人文、科技、綠色”目標的實現，需要軌道交通一體化來引領［9］。

通過北京軌道交通一體化案例的綜合分析結果發現，當前部分政策理念過時，審批機制僵化，相關立法的缺失是制約軌道交通一體化發展的最大障礙因素。只有依靠政策、體制、立法的強大推動力，再輔助以市場、技術創新的力量，北京軌道交通一體化才能迎來更輝煌的明天。

5 結語

北京軌道交通一體化開發案例表明，按照“統一主體，統一規劃，同步設計，同步實施”的開發模式運作一體化項目，是切實可行的成功模式。

在加強軌道交通一體化的技術創新、商業模式創新的同時，對一體化相關政策、體制、法律法規的研究、完善，其意義更為深遠，也更為迫切。

［1］余露.香港快速軌道交通運營的成功模式研究［J］.重慶建筑，2007(3):27-31.

［2］李志勇.北京地鐵:后期運營和還本付息壓力大［EB/OL］. (2011-05-30) ［2011/05-30］. http://www.chinanews.com/cj/3074755.shtml.

［3］褚曉亮，宗巍，姚湜.我國各地上演“地鐵熱”:專家建議注重可持續發展［EB/OL］.(2011-07-21)［2011-07/21］.http://news.xinhuanet.com/life/c_121699395.htm

［4］陳明峰，胡蓓，邢柏靜.地鐵“脫貧”之道——淺析地鐵運營與沿線物業的統籌發展［J］.中國房地產估價師，2004(1):56-59.

［5］鄧奕.反思日本新城建設50年［J］，北京規劃建設，2006(6):128-130.

［6］李敏.社區公園規劃設計與建設管理——以深圳、香港和新加坡為例［M］.北京:中國建筑工業出版社，2011.

［7］北京市規劃委員會，北京市人民防空辦公室，北京市城市規劃設計研究院.北京地下空間規劃［M］.北京:清華大學出版社，2006.

［8］希若·波米耶，成功的市中心設計［M］.馬銓，譯.臺北:創興出版社，1995.

［9］李紀宏，王建宙.對新時期北京新城建設發展的若干思考［J］.中國工程咨詢，2010(12):17-19.