院外游說法律及其漏洞

特約撰稿/方鯤鵬

院外游說法律及其漏洞

特約撰稿/方鯤鵬

美國游說產業欣欣向榮

本世紀第一個十年，美國經濟遭受到兩次大衰退，第一次由網絡泡沫爆破引發，第二次由房地產泡沫爆破引發。實際上前一次衰退還未恢復，后一次已到來，因此這十年的美國經濟總體上很不景氣。但是，有一個行業卻是一枝獨秀，逆風而上，絲毫不受經濟衰退的影響，這就是美國的院外游說產業。

美國法律規定，游說達到一定規模的說客，要向國會眾議院書記處和參議院秘書處登記注冊，定期報告游說活動的收支狀況。有一個非營利組織“政治回應中心”（Center for Responsive Politics），根據說客向國會提供的報表，作了一些統計。從中可以看出，資本利益集團在這十年里花費在說客身上的錢每年在增加，2000年為15.6億美元，2010年增加到35.1億美元，是10年前的2.25倍（http://www.opensecrets.org/ lobby/index.php）。

需要指出，資本利益集團在游說方面的投資遠不止這些。首先，為輔助游說而向游說對象投入的大量選舉捐款都沒有計入。其次，這只是華盛頓地區的數字，美國有50個州，資本在各州的游說投資都沒有統計在內。第三，只有當說客花費的時間、獲得的薪酬超過一定量時，才需要向國會登記，遞交財務報告；因此，很多不需要向國會登記的游說活動和薪酬就統計不到了。

根據一本書名為《華盛頓國會代表》（Washington Representatives），2007年出版的第32版，美國首都華盛頓地區約有聯邦職業說客17,000人。美國的參眾兩院分別有100名參議員和435名眾議員。照此計算，每位議員分攤到32名在國會登記注冊的職業說客。

游說業的法規

美國很多年前就試圖規范院外游說活動，1946年出臺的《聯邦游說法規》（The Federal Regulation of Lobbying Act），是最早的系統性規章制度。它規定任何個人或組織，如果收取報酬游說國會，必須向眾議院書記處和參議院秘書處備案，登記說客的姓名和辦公地址，以及委托者和付酬者的身份和地址。只要游說仍在繼續，每季度的首旬還得報告前一個季度從事游說的支出情況。

可以看出，法規的目的是試圖使游說透明化，而不是要限制游說行為，也沒有規定什么事可以游說，什么事不容說三道四。

1946年的游說法因為設計粗糙、定義含糊，成了一項有名無實的法律。主要問題有：（1）法規語焉不詳，連法官也看不明白，最后一直鬧到需要最高法院出面裁定。1953年，最高法院判定《聯邦游說法規》只適用于“直接游說國會議員贊同或反對一項等待表決的提案”。因此，若是游說議員的助手，或游說議員發起提案等等，都不屬于該法律的管轄范圍。（2）政府的行政部門沒有包括在內，即游說總統及其屬下各部，不受此法律管轄。（3）何為游說支出，沒有清楚的定義。（4）對于誰需要登記備案也是不明不白，只含糊其辭地規定說客花費的時間如果超過一半是在游說，就必須登記備案。

1991年國會所屬的美國政府責任辦公室（U.S.Government Accountability Office）調查后發現，符合條件需要登記的說客中，超過74%沒有辦理登記手續；而在登記備案的說客中，竟然有90%報告沒有游說開支。

雖然1946年的游說法一出生就遭到強烈質疑，而且基本上一直在空轉，但是議員們沒有意愿作改革，對這個法律聽之任之，沒有修改和補正。到了上世紀80年代末接連爆發出多起說客賄賂議員的丑聞后，在公眾壓力下，1995年國會終于制定了《游說公開法》（Lobbying Disclosure Act），取代了有名無實的《聯邦游說法規》。

新法對“說客”和“游說行為”的定義，相對于舊法清晰了一些。新法規定游說活動

TOP EVENT在國會注冊必須以游說公司的名義，須分開列報各個客戶。只要說客的工作時間有20%以上用于某一客戶，游說公司就必須在國會登記說客和客戶的資料。如果企業雇用專職說客作為本公司的雇員，并且在報告期內（3個月一次）為一項游說目標支出超過1萬美元，該企業必須像游說公司一樣，向國會報告游說活動的財務信息。另外，新法把對政府行政部門的游說和對議員高級助手的游說也涵蓋了。

1995年的法律主要目的依然試圖讓游說行為透明化，不是限制游說行為。而制約說客行賄政府官員的活動，大多由政府官員行為操守準則來約束，例如政府官員不能接受一定價值以上的禮物，不能接受說客邀請單獨吃飯等等。一般來說，有經驗的說客對于政府官員行為操守準則的研究和熟悉程度，絕不亞于游說對象本人，以便雙方默契合作，做到讓游說對象得到好處而沒有觸犯行為準則。

《游說公開法》仍然差強人意，實際執行中漏洞多多。國會不得已在2007年時推出一個補丁法案，稱作《正直領導和開放政府法》（Honest Leadership and Open Government Act）。它的目的是同時為1995年的《游說公開法》和1978年的《政府官員道德操守法》打補丁。與以前相關法案多是原則性的規定不同，這個法案全是具體的細則規定，擇要介紹幾條，可以窺見大概：

參議員離職后兩年內不得游說國會。（注：1995年的《游說公開法》中規定，參議員和眾議員離職后一年內不得游說國會，這里只把參議員的期限延長至兩年。）

政府部長離職后兩年內不得游說原來任職的部門。

禁止說客向國會議員贈送違反政府官員操守法的禮物或旅游。

說客必須在例行財務報表中宣誓，沒有向國會議員贈送違反政府官員操守法的禮物或旅游。（注：這主要起阻嚇作用，因為經過宣誓，以后若發現不實可以控其作偽證，而作偽證是刑事重罪。）

說客在6個月內向任何一個人提供的選舉捐款超過1.5萬美元，要向聯邦選舉委員會報告。

國會議員如果任職期間犯了受賄、作偽證、共謀等罪，剝奪其國會退休金待遇。

簡言之，了解以上三個法規的內容及其出臺背景，就可大致了解美國政府管理院外游說業的歷史與現狀。需要指出，這些法規要求說客或游說公司向眾議院書記處和參議院秘書處備案，然而書記處和秘書處也就是接受登記而已，并不擔當核實的責任。所以同美國政府官員財產申報制度類似，信息的可信度依賴于填報者的自覺和自律，只有當填報者在其他案件東窗事發后，填報的材料才會被挖出來核實一番，如果發現胡填亂報，則秋后算賬，加上一條偽證罪。所以，無論是政府官員財產申報制度還是說客登記制度，即使申報者存在蓄意瞞報的行為，也難以成為腐敗案的切入點。

法律漏洞

在中國經常聽到“上有政策，下有對策”，其實美國也有這樣的現象：

法律規定說客不能請議員個人吃飯，那么就辦宴會，請幾位陪客一起吃。

法律規定不能向議員送禮送錢，就以稿費或演講費方式送。演講費的形式尤其受青睞，可以吃飯送禮同時進行，最合議員的胃口。通常做法，宴會前先請議員發表簡短的演講。在美國能混到國會當上議員的，當然都有吹牛不需打草稿的能耐，即興胡侃瞎扯一通后宴會開始，這樣美酒佳肴入肚，數千美金演講費入袋，而演講即使顛三倒四也絕不會有問題，總是能得到整齊熱烈的掌聲回應，此情此景神仙看到都會羨慕。

法律不允許說客贈送旅游，但以參加會議或進行調查的名義支付議員的旅行費用則沒有犯規。于是說客就給議員甚至其家屬安排昂貴的會議或調查旅行，而且既然是開會或調查，議員每到一地照例要發表一些講話，因此還可獲得演講費。

法律規定國會議員離職后有一至二年的禁止期，在此期限內不得游說國會。但是法律并沒有禁止配偶、親屬、下屬前去游說。后文要介紹的“利文斯通集團游說公司”，便是例子。

如果離任的議員要在禁止期內親自上陣也好辦，不稱為“說客”（Lobbyist），叫做“咨詢者”（Consultant）就是了。

“政客變說客”幾成潮流

根據美國非營利組織“公共市民”（Public Citizen）的調查，上世紀70年代，國會議員離任后進入游說公司撈錢的比例是3%；到90年代末，這個比例是43.4%。“政客變說客”成潮流，有社會道德觀念沒落的因素，也有制度性因素。

林肯總統在1863年有句名言，稱美國政府是“民有、民治、民享的政府”（government of the people, by the people, for the people）。將近一個半世紀后，有份研究報告稱美國政府正在變為“說客擁有、說客治理、利益集團享受的政府”（government of the lobbyists, by the lobbyists, for special interest groups）。

臭名昭著的說客杰克·阿布拉莫夫（Jack Abramoff）能在州政府和聯邦政府呼風喚雨，給出了一個鮮活的例子。

從政府的透明度方面看，現在的美國比上世紀60年代肯尼迪時代強得多。政府運作透明化確有正面意義，這不能抹殺，但到此為止就失去了價值。政府行為透明化的倡導者們可能萬萬沒想到，隨著資料披露越來越多，政客們現在練就了死豬不怕開水燙的功夫，打定主意讓批評者得疲勞綜合征后自生自滅；而通過自己設計頒布的法律，政客們依然可以正大光明地合法索賄受賄。既然合法，司法部門就難以作為腐敗問題整肅了，至多又是推在法律的漏洞上。其實國會的法律是在說客指導下編寫的，很多所謂的“漏洞”，根本就是故意為之。由說客促成的方便跨國大企業避稅的法律，便是一例。

還有一個因素，這與前超級大國蘇聯同期發生的垮臺解體事件可能有內在聯系。美國贏了對手后的傲慢心態，也使最近20年來美國的內外政策越來越不像個負責任的政府所為。去年爆發的“占領華爾街”、“99%對1%”運動可見端倪，那可不是在響應階級斗爭理論的號召，乃是多年來政府政策偏移造成的問題癥結而爆發。