堅定科學發展理念 推進綜合運輸體系建設

傅志寰

(中國節能協會，北京 100013)

1 國際交通的演化趨勢我國的交通建設成就

自古以來，人們從適應自然、利用自然到適度改造自然，推動了交通運輸的演化。現代交通運輸是從第一次工業革命開始的，人類先后發明了輪船、火車。進入20世紀，出現了汽車、飛機以及管道等新的運輸工具。100多年來，從世界范圍來看，交通運輸的演化呈現明顯的階段性。

1825年，世界上第一條鐵路在英國通車，采用蒸汽機車牽引。火車與馬車相比，其速度和載重都有了質的飛躍。隨后，其他歐美國家緊緊跟進，大規模修建鐵路。19世紀中期到20世紀40年代，發達國家的鐵路運量在全部運量中所占的比重達60%～70%，火車成了陸上交通的霸主。由于技術發展水平所限，在這一時期，運輸方式幾乎是單一的，形成了鐵路壟斷的階段。

從20世紀40年代開始，特別是第二次世界大戰后，由于公路、航空、管道運輸迅猛發展，沖擊了鐵路的壟斷地位。經濟發展和人們生活水平的提高，使運輸需求發生了變化。鐵路的部分市場不得不讓位于公路和航空。在很多國家，公路成了主導運輸方式。交通運輸的發展進入了激烈競爭的階段。

20世紀80年代開始，隨著汽車消耗石油越來越多，人們節能環保意識的增強，很多國家重新審視了交通發展的思路，就重新振興鐵路、水運等節能環保型運輸方式制訂了新的政策，從而促進了各種運輸方式的協調發展。與此同時，旅客和貨主對“零距離換乘”和“無縫隙連接”的要求明顯增強，多式聯運的地位越發重要。在這種情況下，各種運輸方式在開展競爭的同時，也力求實現緊密銜接與合作。也就是說，交通運輸進入綜合運輸體系的階段。

我國現代交通建設起步較晚，發展進程相對滯后。解放前，我國各種交通運輸方式都不發達。新中國建立后，鐵路運輸一度處于壟斷地位。自改革開放以來，加強了交通運輸基礎設施建設，公路、鐵路、水運、民航、管道等各種運輸方式都得到了快速發展，運輸能力和運輸質量不斷提升，運輸結構得到改善，市場化改革逐步深入，技術與裝備水平迅速提高。我國交通運輸建設取得了歷史性的輝煌成就。

目前，我國鐵路總長度達9萬km，位居世界第二，其中高速鐵路超過6 500 km，相當于世界第一;公路里程達到400萬km，其中高速公路里程達到7.4萬km，位居世界第二;內河航道達到12.4萬km，位居世界第一;海洋運輸呈現高速發展的態勢;民航航線達到 276萬 km，民用機場總數達到175個，年運輸總周轉量居世界第二;管道里程達到5.8萬km，比1978年增長了6倍，基本實現了原油和區域間成品油運輸管道化。目前，我國客貨周轉量均居世界第一。

在交通運輸結構方面，自新中國建立以來，發生了很大變化。建國初期，客貨運輸以鐵路為主。此后盡管鐵路一直處于重要地位，但其市場份額持續下降，而公路、民航發展較快，市場份額逐年增加。我國運輸結構變化如圖1、圖2所示。雖然我國交通運輸演化進程滯后于發達國家，但是目前已經處于向綜合運輸階段轉化的時期。

圖1 我國貨物運輸結構(不包括遠洋)變化Fig.1 The change of freight transportation structure(not including ocean transportation)in China

圖2 我國旅客運輸結構變化Fig.2 The change of passenger traffic structure in China

2 我國交通運輸面臨的若干問題

在高度評價我國交通運輸業近年取得的驕人成就的同時，也要重視當前面臨的幾個問題。

2.1 交通運輸承受過大的運量壓力

我國物流成本過高，占我國GDP的18%，而在發達國家這個比例不到10%。原因是多方面的，其中重要的一條是存在“過度運輸”問題［1］。

我國單位GDP的運輸量過高。2008年，我國的貨物周轉量已與美國相當，但是GDP不足美國的三分之一，也就是說，我國單位GDP的貨物周轉量是美國的3倍多。這種現象雖然反映了我國經濟發展處于快速工業化的階段性特征，但在很大程度上也是粗放型經濟發展導致的后果。

一般來說，對于粗放型經濟，單位GDP貨運量較高;對于集約型經濟，單位GDP貨運量較低。二者之間的差異所導致的多出運量，可以看做“過度運輸”。通過對歷年數據的比較分析可以看出，不但現實情況如此，即使對中美兩國的同一經濟發展階段進行比較(我國2005年與美國1960年相比)，我國單位GDP的貨物周轉量也是偏大的。也就是說，由于我國經濟發展粗放，結構偏重(第一、二產業比重較高，第三產業比重較低)，產生了過多的運量。因此，壓縮“過度運輸”是減少我國運輸壓力的關鍵。

2.2 交通運輸體系建設中存在的問題不少

1)缺乏統籌規劃，各種運輸方式各自發展，運網結構不夠合理，樞紐建設滯后，“信息孤島”問題突出。

一是基礎設施不足與過剩并存，資源利用不合理。一方面，通過多年建設，我國各種運輸方式的運輸能力都有了很大提高，基本能夠適應經濟社會發展的需要，但是分布并不均衡。在部分重要運輸通道中，由于鐵路運能不足及內河建設落后，致使公路承擔了大量的煤炭、礦石、化肥、糧食等大宗物資的中長距離運輸(內蒙古外運煤炭20%依賴公路);節假日客運應急保障能力不足，買票難問題尚未徹底緩解。另一方面，在有些運輸通道內，卻存在運能過剩問題。由于缺乏統籌安排，高速公路、鐵路、城際軌道等多條線路同時建設，導致了資源的浪費。比較典型的例子是京津通道規劃布局了3條高速公路、2條一級公路、2條高速鐵路、1條(3線)普通鐵路，這些線路基本平行，能力富裕。其他像滬寧、廣深、成渝之間，也存在類似問題。此外，由于公路與鐵路主管部門間缺少溝通，致使有限的資源利用不夠合理。例如，目前長江從上海至宜賓共建了86座長江大橋，只有7座是公路鐵路兩用橋梁，稀缺的橋位的共用率很低。其中，南京長江三橋和大勝關鐵路橋相距僅1 km，如果能夠共建將會大量節省投資和資源。類似現象還相當普遍。

二是交通結構有待優化。目前，各種運輸方式的比較優勢未能充分發揮，沒有完全做到“宜路則路、宜水則水、宜空則空”。尤其是節能環保的運輸方式沒有能夠充分發揮作用，內河貨運量在綜合運輸體系中比重不高，而高速公路、高速鐵路發展過快。公路的市場份額急速攀升，不利于節能減排。

三是綜合樞紐建設滯后。各種運輸方式的基礎設施缺乏有機銜接，難以實現聯運，更不適應客運“零距離換乘”和貨運“無縫銜接”的要求。由于鐵路、民航、公路、城市交通的客運樞紐各自規劃、分別建設，造成樞紐缺乏整合、功能單一，不利于旅客換乘，增加了出行時間。貨運樞紐普遍存在“最后一公里”銜接不暢的問題，部分重要港口沒有鐵路接通;疏港交通與城市交通相互混雜，影響了運輸效率;鐵水聯運、江海聯運的運輸組織水平有待進一步提高。

四是“信息孤島”問題突出。各種運輸方式的信息化建設自成體系，不同運輸方式間尚未形成統一的、涵蓋各種運輸方式的公共信息平臺，難以為運輸資源的優化配置及對旅客貨主提供有力的信息支撐。

2)高速公路和高速鐵路建設過熱，不可持續。在我國建設高速公路和高速鐵路的方向無疑是正確的，取得的成就是公認的，然而也必須正視當前存在的問題。

一是建設規模過大。“十一五”期間，我國平均每年建設的高速公路在6 000 km以上，增長速度過快。按照規劃，2015年，我國高速公路網總里程可能達到10.8萬km。據了解，全國有21個省規劃到2030年高速公路里程達到5 000 km左右，有的甚至要達到8 000～9 000 km。假如按此估算，全國的高速公路總里程將達到15萬km。目前，我國的汽車保有量只相當于美國的三分之一，但我國在幾年內，高速公路總里程將超過美國(目前美國汽車保有量2.85億輛，高速公路里程8.8萬km)。與此同時還應指出，前幾年高鐵發展中的急于求成的傾向也十分突出，建設規模不斷擴大。2004年規劃確定到2020年建設1.2萬km高速鐵路，規模已經過大，然而只過了4年，就又調整為1.6萬km。不但如此，建設進度還不斷地突破規劃。目前，我國高鐵的運營里程已超過6 500 km，為世界第一此外按計劃還有1.2萬km高鐵在建。其中，在一些經濟發展水平不高的西部地區建設的高速鐵路，明顯缺乏市場需求。另外，在城市軌道交通方面也有過熱現象。由于城市軌道交通運營都是虧損的，所以隱藏了很大的風險。為了防止盲目發展，2003年國務院辦公廳曾經規定了地鐵建設的前提條件［2］，即地方財政預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1 000億元以上，城區人口在300萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上。對比上述條件，不少城市并不具備，也在爭上地鐵項目。

二是移動設備生產能力過剩。汽車生產能力過大，軌道車輛生產一再擴能。2010年，我國汽車產量突破1 800萬輛，不僅蟬聯世界第一，且創全球歷史新高。有人估算，如不加控制，2015年我國汽車總產能可能達到4 000萬輛。如此巨大的產能，市場如何消化?與此同時，前兩年軌道車輛制造也呈現了大干快上之勢，盲目擴能，以致在2011年高鐵建設減速后，一些企業已經開工不足，甚至部分停產。

三是建設標準過高。前些年高速鐵路片面追求列車運行速度，許多項目在國家批復后又提高了建設標準，特別是蘭新、貴廣等項目都把設計時速提高到300 km以上，脫離實際需要;車站建設過于豪華，投資回收的難度很大。在經濟欠發達地區修建的高鐵，超越了當地的經濟社會發展水平，難以得到市場的支撐。同樣，在其他交通基礎設施建設上也存在類似問題。

四是負債難以承受。目前公路建設負債過多。截至2011年11月，我國除西藏外，30個省市收費公路累計債務余額近2.3萬億元［3］，其中高速公路負債1.1萬億元，有些省份債務均超過千億元。大部分省份在還貸后，再扣除養護等支出，都是“入不敷出”，且缺口較大。在“十二五”末期，地方政府公路建設的債務余額估計還要增加。對于這樣的巨額債務，難以還本付息。還應強調的是，當前正在建設或將要建設的高速公路，大多位于收入水平低、人口密度低、車流量低的通道上，而且造價高(我國中西部地區高速公路造價大體上為每公里1億元)，地方政府的公路建設負債將大幅度增加。與此相似，目前鐵道部總負債超過2萬億元，負債率達到60%。在建投資規模為2萬億元以上，“十二五”期間即使不再開工新的項目，借貸的難度已經很大。由于資金不足，目前很多線路建設放慢了進度，有的已經停工。

五是建設質量不高。交通基礎設施建設質量總體是好的，但是問題也不少。一些重大工程中的質量問題相當突出。最近，甘肅省天水至定西高速公路在通車不久部分路面就出現大面積坑槽洼陷，大橋垮塌事故也屢見不鮮。公路如此，鐵路也不例外。幾年前，有些高鐵建設項目勘測設計深度不足，工程匆忙上馬，為搶進度，甚至不具備施工條件也硬上，留下了不少隱患;大量工程未完工就急于開通，給運營留下成堆問題;技術研發周期太短，很多引進的技術沒有消化就大面積推廣;人員培訓跟不上建設進度，很多重要工種的職工在沒有完全掌握有關技能的情況下就匆匆上崗。

3)技術上不能完全自立。飛機、汽車、高檔船舶、高速鐵路動車組及信號系統的核心技術依賴外國，不但價格不菲，技術上還受制于人。

4)管理體制問題不少。目前鐵路、公路、水運、航空、管道5種運輸方式分屬不同部門管理，各自建設、各自發展，存在很多弊端。缺乏統一規劃，運網布局不甚理想;綜合樞紐建設滯后，鐵路、公路、城市交通的基礎設施缺乏有機銜接;各種運輸方式的信息不能共享，難以支撐綜合運輸體系的高效運行。因而，管理體制問題已是我國構建現代綜合交通運輸體系的關鍵所在。

應該指出，以上所列問題多數已形成廣泛共識，去年鐵路建設思路進重大調整是十分可喜的。

3 目前應該著力抓好的幾項工作

為了實現交通運輸發展方式的轉變，當前必須解決以下幾個問題。

3.1 統一認識，認真落實科學發展觀

值得關注的是，發展綜合運輸的方針已經提出多年，為什么落實得并不理想?原因是多方面的，但關鍵在于認識未統一。

為什么近年來交通建設上出現了過熱?這主要是在認識問題上發生了偏差。有些人對我國的國情和交通基礎設施建設的目的、規模、速度、標準，都有很多模糊的認識。有的地方和部門出于改變落后面貌的急切心態，滋生了浮躁情緒，推動了建設的過熱，有的忘記了我國還是發展中國家，把發達國家作為趕超的對象;有的把公路和鐵路建設當作拉動GDP、彰顯政績的主要手段，盲目沖動推動了建設上的貪多、貪大、急于求成、追逐高標準。事實說明，建設過熱的代價是沉重的。回顧歷史，基礎設施建設大躍進，不光中國有，外國也有。美國在19世紀末，就形成了鐵路建設的高潮。當時美國各級政府通過土地贈與、貸款、認繳債券和現金捐贈等方式為私人建設鐵路提供支持。很多投機商人為了得到政府的補貼，盲目修建了不少效益不佳的鐵路，然而由于常年虧損，從20世紀30年代開始，不得不將總長度達十幾萬公里的不盈利的線路拆掉。我們應當汲取美國的教訓。

為了搞好我國交通運輸事業，必須理清建設思路。在綜合運輸體系發展問題上，各種運輸方式的建設不能再各自為政，必須統一規劃，部門利益要服從國家利益。在基礎設施建設問題上，要清醒地認識到，我國是發展中國家，財力有限，每個工程項目都應該精打細算，不能把建設規模搞得過大，標準搞得過高，領導干部必須認真落實科學發展觀，不能盲目跟風，不能相互攀比，不能搞政績工程。

3.2 要通過優化產業結構減少過度運輸

我國目前處于工業化和城市化發展階段，經濟的快速增長必然帶來貨物運輸需求的增加，交通運輸還將面臨不小的壓力。研究表明，產業結構對交通運輸量具有重要影響。具體來說，貨運量與第二產業比重密切相關。與美日等國的工業化時期相比，我國的單位GDP貨運周轉量過高，給交通運輸造成很大壓力。因此，必須采取切實有效的措施，大力調整和優化產業結構，遏制重化工業盲目發展的趨勢，淘汰落后產能，發展服務業和高新技術產業，減少過度運輸。

這就是說，為了實現交通運輸的科學發展，不但要關注交通運輸本身的問題，外部條件也不可或缺。

3.3 制訂發展規劃必須立足國情

制止某些領域里的建設過熱，不是不想發展交通運輸，而是為了解決一些建設項目過度超前問題。根據我國國情，目前交通運輸發展可以適度超前。不過，建設規劃必須綜合考慮我國實際需求及可承受的負債水平。由于我國還是發展中國家，不能過分提高建設的標準。

與此同時，建設項目必須加強建設前期工作，進行科學論證，按規定的程序進行審批。經驗證明，簡化審批程序，可能會帶來很多嚴重的后果。

4 關于綜合運輸體系建設的建議

面對國家的快速發展和緊迫的資源與環境約束，以及經濟社會對運輸能力、效率與質量的更高要求，交通基礎設施建設和運營必須加強統籌規劃，實現協調可持續發展;要力求以較少的資金、土地、能源和環境為代價，提高運輸能力和運輸質量，降低運輸成本。這就是說，必須堅定不移地發展綜合交通運輸體系，建立各種運輸方式構成，能夠實現合理分工、優勢互補、有機銜接、高效運行、可持續發展的交通運輸系統。

4.1 綜合交通運輸體系基礎設施的建設重點

1)優化交通運輸網絡結構。根據各種運輸方式的經濟、技術特點，在保持公路和航空運輸快速發展勢頭的同時，要特別注重加快鐵路、水運(重點是內河)、管道等運輸方式的發展，盡量發揮其能力大、能耗小、占地少、污染輕、成本低的比較優勢，要引導大宗貨物向節能環保型運輸方式轉移。

在未來的交通發展中，要統籌規劃，以公路為基礎，鐵路為骨干，盡量發揮航空、水運、管道等運輸方式的比較優勢，構建結構合理、有機銜接、協調發展的現代綜合交通運輸網絡。當前要注重鐵路和管道的建設，減少公路運煤和鐵路運油的比重，盡量發揮內河運輸的作用。要改善農村地區的交通運輸條件，農村交通建設應以公路為主，有條件的地區要充分發揮水運的作用。

2)加強運輸大通道建設。運輸大通道是溝通各大經濟區，連接都市帶或經濟帶，由多種運輸方式構成的大運能的綜合運輸走廊，是我國交通運輸的主骨架。當前要根據國家經濟布局，重點加強鐵路干線和公路主骨架建設與整合，充分發揮航空的作用，以較少的資源形成暢通、快速的運輸網絡，增強客貨運輸能力，同時要推進長江等內河的高等級航道建設和港口規模化發展。

3)重視綜合交通樞紐建設。綜合交通樞紐是各種運輸方式之間、城市交通與城際交通之間相互聯系的“結點”，是實現一體化運輸的關鍵環節。要對綜合交通樞紐進行統一規劃，特別是對全國交通乃至國際交通有重大影響的特大城市、大城市、大型海港城市的綜合交通樞紐，制訂戰略性、前瞻性、綜合性的規劃，加強鐵路、公路、港口、機場、城市公共交通的有機銜接。綜合交通樞紐規劃應納入城市總體規劃，客運綜合樞紐建設應以人為本，實現零距離換乘;貨運綜合樞紐建設應實現無縫銜接，有條件的應從傳統運輸節點向物流中心、物流園區方向發展。

4)發展城際及城市綜合交通運輸體系。適應城市群發展需要，要以軌道交通和高速公路為骨干，推進城際快速交通網絡建設。大城市要重視發展以軌道交通為骨干的公共交通系統，要提高公共交通出行分擔比率，優化換乘中心功能和布局，以提高出行效率。要統籌城鄉公共交通一體化發展。

5)提高綜合交通信息化建設水平。要加快綜合交通運輸管理和服務信息系統的建設，加強各類運輸管理信息系統的有機銜接和綜合集成，打破行業壁壘，實現信息互聯互通、資源共享，提升管理等綜合效能。廣泛應用物聯網技術，為物流業發展和綜合運輸系統的管理現代化作出貢獻，提供人性化和社會化的“一站式”綜合服務。

4.2 構建我國綜合運輸體系的政策與措施

1)建立統一的交通運輸行業管理機構。國家層面要抓好“頂層設計”，盡快建立綜合運輸管理部門，制訂綜合運輸發展戰略、政策法規以及統一的交通運輸發展規劃、標準，協調鐵路、公路、水運、航空、管道5種運輸方式的建設規模和發展速度，指導交通運輸體系的建設，以整合資源、優化結構，避免多頭規劃、重復建設，提高投資效益，充分發揮政府在綜合交通運輸體系建設中的統籌協調和宏觀管理作用。

2)建立健全的交通運輸法律法規體系。完善交通運輸法律法規體系，為綜合交通運輸體系建設營造良好的法律環境。在研究修訂《鐵路法》等單項法律法規的基礎上，要加快制定《綜合運輸法》，協調各種運輸方式的建設，促進交通運輸體系向綜合方向發展。要強化執法與監督力度，確保有關法律法規得到有效實施。

3)推進交通運輸管理體制改革，加快市場化進程。要推動鐵路盡快實現政企分開，進一步推進其他運輸方式的管理體制改革。加快交通運輸市場化進程，建立運輸市場準入和退出機制，繼續推進交通基礎設施投融資體制改革，實現投資主體多元化。國有運輸企業要積極推進股份制改造，加快建立現代企業制度。

要積極推進運價市場化改革，建立合理的運價形成機制，引導各種運輸方式協調發展。

要進一步完善交通運輸監管體系，從整合資源、提高效率和規范運作的角度出發，加強對運輸市場準入與退出、運輸價格、安全等方面的有效監管。

4)制訂配套政策，促進綜合交通運輸體系建設。要利用財政、投資、稅費、價格、貸款以及土地供應等政策，促進綜合交通運輸體系的建設。要按照可持續發展的要求，加大對鐵路、水運(尤其是內河航運)、管道運輸以及城市和城際公共交通發展的支持，促進運輸結構的優化。制訂公共交通優先、引導小汽車合理使用的政策。支持節能低排放汽車的研發與推廣應用;逐步提高機動車燃油經濟性標準，限制大排量汽車的發展與使用。對公益性運輸和建設，可通過財政補貼，授予投資者用地開發權、資源開發權或延伸服務經營權等措施吸引社會資本。

與此同時，要加強對政府本身的監督。對各級領導干部的考核不僅要看政府的產出(政績)，還要看政府的投入(負債);要完善投資約束機制，防止投資的盲目沖動。

5)依靠技術進步，加快實現綜合交通體系現代化。加強自主研發，不斷增強自主創新能力，提高我國飛機、汽車、高速動車組和高檔船舶的技術水平，盡快全面掌握核心技術，降低對國外依賴的程度，培育民族品牌。加強基礎設施建設、信息通信、現代管理等方面技術的開發與推廣應用。同時，要圍繞構建綜合交通運輸體系和實現運輸一體化的要求，制訂統一的技術標準和規范。

［1］傅志寰，胡思繼，姜秀山，等.中國交通運輸中長期節能問題的研究［M］.北京:人民交通出版社，2011.

［2］國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知(國辦發［2003］81號)［G］.

［3］全國30個省份收費公路欠債近2.3萬億［N］.新京報，2011－11－26.