關于生態公益林法律保護的幾點建議

尹來邦

摘要：生態公益林從經營管理項目上是區別于商品林的，它是指以防護為主要目的以國防、環境保護、科學實驗等為主要目的的森林和林木。作為調整與林業有關系的各種社會關系的林業法律法規，要規范、引導和保障各項林業工作向發展生態公益林方面轉變和調整，這就需要對現行的《森林法》進行修改和完善。

關鍵詞：生態公益林；法律保護；建議

生態公益林的經營管理項目的不同于以生產木材、生產燃料和生產果品等為主主要目的的用材林、薪炭林和經濟林等商品林。1998年4月29日第九屆全國人大常委會第二次會議修改后的 《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)把森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林和特種用途林5大類，并規定國家建立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。

1 大力發展生態公益林

把大力發展生態公益林作為指導思想和基本原則，實行林業分類經營管理在法律上充分地體現出來，并貫穿于各項林業法律規范之中。這就是明確規定發展生態公益林作為重要的社會公益事業來辦，把建設和發展生態公益林作為實現公共管理的“公共產品”。按照這個思路來設計生態公益林經營、保護和管理的法律措施。這樣能更好地把生態公益措施上區別開來，從而有利于生態公益林業的進一步發展。

2 在林業投入方面有法律保障

具體地說，就是在法律中明確規定發展生態公益林業的資金預算納入到各級人民政府的財政預算之中。目前，國家和地方對林業發展投入了大量資金，林業建設有了前所未有的大好時機，但是國家地方政府的這些投入并沒有在法律中規定，可能隨著形勢的發展會增加或者減少，缺乏法律上的穩定性。由于在林業發展資金方面缺乏法律上的穩定性，從長遠看來，是不利于生態公益林發展的。這是因為，生態公益林的發展周期長，只有投入沒有產出，對國民經濟的各項指標貢獻率相對比較小。中共中央國務院《關于加快林業發展的決定》明確規定，要把公益林建設、管理和重大林業基礎建設的投資納入各級政府的財政預算，并予以優先安排；地方規劃的區域性工程建設投資，要納入地方財政預算；部門規劃的配套生態工程建設投資，要納入相關的總體預算。因此，要把上述規定上升為法律規定，使之具體有權威性和穩定性。

3 明確具體生態公益林的生態效益補償資金制度

1998年4月29日修改以后的《森林法》，規定國家要建立森林生態效益補償基金制度，并且規定生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。《森林法》實施以來，國家有關部門和地方人民政府相繼建立了森林生態效益補償制度，為發展生態公益林籌集資金起到了一定的作用。但是，由于《森林法》的規定比較原則，盡管目前已經建立了森林生態效益補償制度，但是從總體來看，還處于不穩定的狀態，不能滿足生態公益林建設和發展的客觀需要。從目前的情況來看，森林生態效益補償的資金主要來源于財政的資金，數量相對不足，而且在一定程度上是“擠占”了林業的其它方面資金投入。為籌集森林生態效益補償資金，需要在《森林法》或者相關的財政法律法規中作出明確規定，建立以財政資金為主、以社會各界捐款、對破壞森林資源案件的罰沒的收入等多種渠道為輔的森林生態效益補償基金制度。

4 從法律上明確規定生態公益森林和商品林業的不同管理制度

目前《森林法》規定森林實行年采伐限額制度，并且在規定的年采伐限額內核發林木采伐許可證。但是，現行的法律規定并沒有區分生態公益林采伐限額和商品林采伐限額。從理論上講，生態公益林是不允許進行采伐的。但是，森林和林木既具有生態效益和社會效益的同時也具有經濟效益的特征。生態公益林特別注重和強調的是生態效益和社會效益。

5在法律中明確生態公益林可以進行轉讓等流轉的規定

現行《森林法》對用材林、經濟林、薪炭林及其他林地可以作為合作、合伙造林等流轉的規定，但是并沒有規定生態公益林可以進行流轉規定。在實際中，存在著生態公益林可以進行流轉的客觀需要，由于種種原因，原來的生態公益林經營管理者在缺乏資金難以進行經營管理，而國家及其有關部門又沒有資金給予支持的情況下，按照法定的程序，以招標、拍賣等方式進行生態公益林流轉，從而尋找更好的經營管理者和更多的資金，是有利于促進生態公益林發展和建設的。

6 在法律中明確規定實行生態公益林認證制度

生態公益林認證制度，就是由一個公認的、權威的、中立的第三方對是否應當屬于生態公益林、發揮生態效益的狀況、經營管理狀況等于認定和確定的一種法律制度。如果經認證，森林和林木經營者所經營管理的森林和林木，充分、有效的發揮其應有的生態效益和社會效益，就應當依照國家有關森林效益補償的有關規定，享受有關待遇，并由國家的地方政府對投資者給予相應的經濟補償。應當看到，建立生態公益林認證制度，還在實踐和探索之中，需要進一步積累經驗。但是應當先把生態公益林認證制度在法律上確定下來，在修改的《森林法》中可以作出原則規定。

（責任編輯 舒丹丹）