農(nóng)田水利工程管理機制探討

楊 玲

（湖南省水利水電勘測設(shè)計研究總院 長沙市 410007）

1 概述

農(nóng)田水利工程是指以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為目的，防治旱、澇、漬、堿等災(zāi)害，對農(nóng)田實施的灌溉和排水工程措施，他直接關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和廣大農(nóng)民切身利益，對國家的糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展提供重要的基礎(chǔ)保障。

以湖南省某縣為例，該縣已建成?。á颍┬鸵陨纤畮?9座〔其中中型水庫3座，?。á瘢┬退畮?0座，?。á颍┬退畮?6座〕；塘壩和引水工程1 172座；機電排灌站440臺，12 346 kW；機電井182眼；堤防工程25條，長度為130 kM;蓄、引、提水工程有效灌溉面積2.516萬hm2，旱澇保收面積1.983萬hm2，分別占耕地面積的87.22%和68.73%；堤防工程保護耕地1萬hm2，保護人口18.5萬人。這些水利工程為該縣經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展發(fā)揮了重大作用，產(chǎn)生了巨大的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益。

2 存在問題

就該縣而言大部分水利設(shè)施興建于20世紀(jì)50～60年代，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套率低，布置不盡合理，且經(jīng)幾十年運行，老化失修嚴(yán)重，渠系萎縮，有效灌溉面積大幅度減少，工程蓄水能力大幅下降，泵站排澇能力日益衰減。小型農(nóng)田水利工程設(shè)施現(xiàn)狀的平均完好率低，山塘（塘壩）為50%，小型引水堰（閘）為49%，小型揚水站的機電設(shè)備為51%、配套附屬設(shè)備為47%，小型灌溉渠道為48%，田間排水溝道為47%。小型農(nóng)田水利設(shè)施工程狀況落后，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民的切身利益和國家糧食安全。

3 原因分析

改革開放之前，小型農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)和管理責(zé)任屬于生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體統(tǒng)籌的功能逐步下降，農(nóng)村土地由集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民分散經(jīng)營，已建成的農(nóng)村小型水利工程屬“集體”所有，但管理流于形式，工程建、管、用三位脫節(jié)，出現(xiàn)有人建、有人用、無人管的不良局面，更為嚴(yán)重的是有的工程既無人用也無人管，有的工程（如防洪、水保）不但沒人管，而且被嚴(yán)重破壞，出現(xiàn)管理主體缺位。即使部分有專人管理的工程，水管體制改革政策落實不到位，管理人員報酬低，維修養(yǎng)護經(jīng)費基本無來源，加上管理人員整體素質(zhì)不高，管理水平較低，水利專業(yè)人才青黃不接，服務(wù)能力弱，難以支撐工程的正常運轉(zhuǎn)。

一些地方引入了農(nóng)民用水戶協(xié)會組織，對小型農(nóng)田水利工程進行管護，但農(nóng)民用水戶協(xié)會面臨管理松散、運作不規(guī)范，管理水平低，水費收繳困難，沒有穩(wěn)定經(jīng)費來源的窘境。工程維修養(yǎng)護缺乏必要的資金，形不成良性運行的長效機制，影響了工程效益的發(fā)揮。

近幾年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益下降，種糧收益普遍較低，農(nóng)村大量勞動力向城市轉(zhuǎn)移，加之滯后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民在灌溉土地時遇到的困難重重：或是缺水，或是缺電，或是有水有電卻價格昂貴，極大地?fù)p害了農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護的積極性。

農(nóng)田水利工程投入大，見效慢，工程散，管理難，回報小，直接經(jīng)濟效益不明顯，其效益主要表現(xiàn)為抗旱、排澇等間接社會效益。我國近年來的水利改革片面強調(diào)“市場化、私有化”“追求資本化”的改革，很多水利設(shè)施被拍賣、承包給私人，有些水利設(shè)施被變?yōu)樗茫驗闆]有制度約束，本來是為農(nóng)業(yè)用水提供灌溉，現(xiàn)在卻成了養(yǎng)魚、旅游開發(fā),周圍農(nóng)戶用水就成了問題，損害到了農(nóng)民農(nóng)業(yè)用水。

小型農(nóng)田水利承擔(dān)著提供社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能，對國家的糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)保障，具有廣泛的社會公益性特征。而長期以來，對此重要性認(rèn)識不足，總認(rèn)為農(nóng)田水利是廣大農(nóng)民自己的事，農(nóng)民受益，建設(shè)與管理都應(yīng)由農(nóng)民自己承擔(dān)。因此，農(nóng)田水利工程管理機構(gòu)被一砍再砍，農(nóng)田水利投入渠道越來越窄，用于管理的資金幾乎沒有。沒有在小型農(nóng)田水利的公益屬性上形成共識。

4 對策與措施

農(nóng)田水利工程管理國際上有許許多多的經(jīng)驗，與我國較相近的有“世界銀行的水政策”所確定的用水戶協(xié)會模式，法國的協(xié)作管理模式，區(qū)域開發(fā)公司管理模式和單個灌溉工程管理模式，以及韓國的“新村運動”模式，目前我國也在推廣用水戶協(xié)會模式。在湖南省鐵山灌區(qū)推行的較為徹底，但并沒有解決用水戶管好小型水利設(shè)施這一難題，且因為是一松散的群眾組織，獨立于村委會之外，有時還與當(dāng)?shù)卮逦瘯a(chǎn)生利益沖突，其并無實際的號召力。

實際上在我國有很好的村級組織，農(nóng)民傳統(tǒng)習(xí)慣上依賴相信村委會的思想依然嚴(yán)重，村委會不管是在組織形式上，還是在對村民的號召力、組織管理上都是在相當(dāng)長一段時期內(nèi)農(nóng)村無可替代的組織。韓國利用東方人特有的村落自治習(xí)慣在政府的引導(dǎo)下成功地開展了新村運動，把一個貧窮落后渙散的農(nóng)村建設(shè)成一個物質(zhì)文明和精神文明緊密結(jié)合、整體發(fā)展、和諧雙贏的新農(nóng)村，實現(xiàn)了“勤勉、自助、協(xié)同”的精神，其做法就是在全社會形成一個共識，即農(nóng)村問題全社會各階層、各部門都有義務(wù)有責(zé)任幫助其解決和發(fā)展，同時讓農(nóng)戶認(rèn)識到農(nóng)村面貌的改變是農(nóng)戶自己的事，通過設(shè)立基礎(chǔ)村、自助村、自立村，重點扶持自主村幫助自助村，獎勤罰懶，變“要我干”為“我要干”讓農(nóng)民真正當(dāng)家作主，其經(jīng)驗完全可借鑒用于我們的廣大農(nóng)村。

我們有強有力的輿論宣傳媒體，有至上而下的組織機構(gòu)，可以讓全社會在認(rèn)識上形成農(nóng)村問題就是我們自己的問題，農(nóng)村不發(fā)展社會就不可能真正持續(xù)發(fā)展的共識;可以讓農(nóng)村農(nóng)戶形成壓力，認(rèn)識到農(nóng)村問題首先是農(nóng)民的問題，在全社會的幫助下，農(nóng)民有責(zé)任建設(shè)好、管理好農(nóng)村。同時目前各級政府對農(nóng)村的財政投入已遠(yuǎn)大于韓國當(dāng)年給予每個村莊500袋水泥1 t鋼筋的獎勵。我們可以行政村為單位，通過建立激勵機制，利用現(xiàn)有的水利投入資金走出我們自己的新農(nóng)村建設(shè)模式。

要實現(xiàn)上述目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)做好以下幾點：

（1）提高全社會對小型農(nóng)田水利工程是公共產(chǎn)品的認(rèn)識。

只有認(rèn)識到小型農(nóng)田水利工程事關(guān)國家糧食安全、食品安全、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展，事關(guān)全社會所有公民的切身利益；小型農(nóng)田水利工程是為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供服務(wù)的公共產(chǎn)品，才能真正解決全社會對小型農(nóng)田水利工程的支持，各級政府對其的投入。

（2）讓農(nóng)民認(rèn)識到管好農(nóng)村事務(wù)是自己責(zé)任。

農(nóng)民群眾是水利建設(shè)的主體和直接受益者，要樹立小型農(nóng)田水利工程是直接關(guān)系到農(nóng)民各家各戶的切身利益，只有靠自己的努力真正參與全過程的建設(shè)與管理，才能真正改變農(nóng)村水利工程現(xiàn)狀，使小型農(nóng)田水利工程成為農(nóng)業(yè)豐收、農(nóng)村環(huán)境和諧的基礎(chǔ)保障。

（3）從法律法規(guī)上明確小型農(nóng)田水利工程建管主體。

研究完善相關(guān)法規(guī)，對小型農(nóng)田水利工程的地位、作用、性質(zhì)、投資機制、建設(shè)和管理，作出明確的規(guī)定，真正賦予農(nóng)村各級組織和農(nóng)民群眾的相應(yīng)主體地位。真正做到“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)一體”。讓各村委會成為水利工程的建設(shè)者、擁有者、管理者、使用者。才能使農(nóng)民真正參與到農(nóng)村事務(wù)的管理中來。

（4）建立政府公共財政投入、引導(dǎo)機制。

農(nóng)田水利的公益性決定不管是大水利還是小水利其資金投入主體應(yīng)是以政府投入為主加農(nóng)民投工投勞。利用公共財政的投入建立起引導(dǎo)激勵機制，對自身建設(shè)熱情高的村實行政府優(yōu)先支援，重點扶助獎勵的政策，充分調(diào)動村組自身參與的熱情。各級政府形成統(tǒng)一認(rèn)識“不強行推行，不強行攤派”，通過以獎代補，先干后補、多干多補引導(dǎo)農(nóng)民自愿投工投勞興修小型農(nóng)田水利工程。

（5）整合各管水部門的力量形成合力。

按照分級負(fù)責(zé)，分層管理的原則，縣級政府是小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主要組織者和管理者，縣級政府應(yīng)按制定嚴(yán)格的農(nóng)田水利建設(shè)管理規(guī)定，指導(dǎo)各村編制村級水利規(guī)劃，并采用整合相關(guān)部門管水事務(wù)“實行聯(lián)合辦公、統(tǒng)籌安排、分工協(xié)作、重點突破、全面推進”的工作原則。做到由村委會負(fù)責(zé)“申請、安排、使用”資金；政府全程監(jiān)督使申請、安排、渠道快捷，資金流通簡便，項目科學(xué)、統(tǒng)籌兼顧。避免政出多門或相互推諉，重復(fù)建設(shè)或盲目建設(shè)。

（6）建立專業(yè)維護公司。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站為依托，成立準(zhǔn)公益性的專業(yè)農(nóng)田水利工程維護公司，接受轄區(qū)內(nèi)村委會委托，參照市場運作模式對農(nóng)田水利工程進行日常運行及維修、維護，逐步使農(nóng)田水利工程日常運行、維護走向由村委會委托專業(yè)公司參照市場化、進行專業(yè)化管理。

（7）建立起以行政村委會加專業(yè)維護公司管理的模式。

根據(jù)我國村民委員會組織法之規(guī)定村民委員會“辦理本村的公共事物和公益事業(yè)?！薄俺袚?dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。”“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。”之規(guī)定，行政村村委會以法律賦予的權(quán)利，是農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)管理者和建管主體。

農(nóng)田水利工程最終管理模式走向產(chǎn)權(quán)歸屬村委會，建設(shè)、管理以村委會為主體，日常運行、維護由村委會自行組織或委托相應(yīng)專業(yè)公司管理的模式。該模式產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)利歸屬確定，運行維護管理走向市場化、專業(yè)化。

其模式主體明確，建管用合一，產(chǎn)權(quán)、事權(quán)、責(zé)權(quán)一體，是我國農(nóng)村傳統(tǒng)和社會主義國家的特性所決定的，做到以上各項要求，相信我們的農(nóng)田水利工程管理工作一定會走出目前困境，形成具有中國特色的水管體制管理模式。