日本政府的公共危機(jī)管理

公共危機(jī)具有緊急性：突發(fā)性和高度的不確定性，搞好危機(jī)管理是政府的重要職責(zé)之一。政府應(yīng)對(duì)、處置與管’理公共危機(jī)的能力是政府綜合能力的重要體現(xiàn)，也是政府有效提供公共服務(wù)、提高管理績效、爭取民眾支持的重要表現(xiàn)之一。如何處理公共危機(jī)考驗(yàn)一個(gè)政府的反應(yīng)力、執(zhí)行力和公信力。處理得當(dāng)，則可以化“危”為“機(jī)”，為政府帶來更高的聲望和更多的支持；處理不當(dāng)，則可能加劇損失，甚至危及政權(quán)的存在。

2011年3月11日。日本東北部海域發(fā)生里氏9.0級(jí)大地震并引發(fā)海嘯，造成重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。面對(duì)一“天災(zāi)”加“人禍”，日本國民所表現(xiàn)出來的綜合素質(zhì)、應(yīng)對(duì)危機(jī)的基本能力、團(tuán)結(jié)協(xié)作的整體精神和有條不紊的社會(huì)秩·序，以及日本政府基本有效及時(shí)但仍有所欠妥的危機(jī)應(yīng)對(duì)行為、政策及其體現(xiàn)出的深層次狹隘、自私的意識(shí)等行為，都應(yīng)當(dāng)引起其他國家及其人民的深思、重視與研究。

日本地處環(huán)太平洋火山地震帶，自然災(zāi)害頻發(fā)。在過去的幾十年里，日本政府注重對(duì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)與處置的系統(tǒng)安排，已逐步建立健全了較為完整、有效的防災(zāi)減災(zāi)體系：包括法律法規(guī)體系、防災(zāi)救災(zāi)指揮體系、信息通訊保障體系、技術(shù)支撐體系、社會(huì)動(dòng)員體系及全民防災(zāi)救災(zāi)教育體系等，形成了多方聯(lián)動(dòng)、多層推進(jìn)、協(xié)同配合、全民行動(dòng)的立體式、常態(tài)化的公共危機(jī)管理體制及運(yùn)行機(jī)制。回顧日本政府在“三一一”日本大地震的應(yīng)對(duì)處理，我們不難發(fā)現(xiàn)，“政府”這一公共危機(jī)管理體制及運(yùn)行機(jī)制在應(yīng)對(duì)災(zāi)害發(fā)生方面具有不可或缺的獨(dú)特的重要性與靈活性。筆者認(rèn)為，對(duì)日本的公共危機(jī)管理，可以從以下幾個(gè)方面加以認(rèn)識(shí)：

一、立法先行，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理法制化

日本政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理上，注重立法先行。在對(duì)災(zāi)害認(rèn)識(shí)程度不斷提高及對(duì)歷次救災(zāi)防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)與反思的基礎(chǔ)上，日本已經(jīng)建立起以《災(zāi)害救助法》、《災(zāi)害對(duì)策基本法》、《緊急事態(tài)法》等為主體的抗震救災(zāi)法律體系，對(duì)規(guī)范與調(diào)整相關(guān)社會(huì)主體在防災(zāi)救災(zāi)權(quán)利與義務(wù)中起到了重要指導(dǎo)、引導(dǎo)作用，確保了危機(jī)管理的正當(dāng)性和時(shí)效性；并將過去零散的抗震經(jīng)驗(yàn)和舉措加以有機(jī)整合，使之社會(huì)化、系統(tǒng)化、高效化。同時(shí)，也可以在地震期間為國民的安撫與整個(gè)社會(huì)的有序運(yùn)行及穩(wěn)定提供強(qiáng)有力的法律支撐。“三一一”大地震中日本國民表現(xiàn)出來的不慌張及社會(huì)秩序的相對(duì)穩(wěn)定，正是日本防震抗震相關(guān)的法律規(guī)范深入民眾、深入社會(huì)、真正影響社會(huì)生活的結(jié)果，也是日本政府公共危機(jī)管理法制化的成功之處與重要標(biāo)志。

二、建立機(jī)構(gòu)，完善危機(jī)管理組織體制

日本政府高度重視防災(zāi)組織體制建立與有效控制，從中央到地方建立了一套職能明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)同運(yùn)作、功能強(qiáng)大的防災(zāi)機(jī)構(gòu)體系——最高機(jī)構(gòu)為中央防災(zāi)會(huì)議，由內(nèi)閣首長擔(dān)任最高指揮官。一旦災(zāi)害發(fā)生、危機(jī)出現(xiàn)，政府立即可以聯(lián)系、指揮各級(jí)各方面，在短時(shí)間內(nèi)成立專門的應(yīng)急小組，調(diào)動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)，有針對(duì)性地處理危機(jī)事件。在特殊情況下，首相還可以繞過一些程序直接下令調(diào)動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)。這一穩(wěn)定而又靈活的組織體制，確保了應(yīng)急機(jī)制的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，確保了防災(zāi)體系下政府運(yùn)作的流暢和平穩(wěn)，讓政府得以在震后的黃金時(shí)間內(nèi)妥當(dāng)安排時(shí)間、合理調(diào)度資源。各級(jí)政府各職能部門的相互配合，協(xié)同作戰(zhàn)，在最短的時(shí)間將防災(zāi)體系發(fā)揮出了最大的效益，體現(xiàn)了日本公共危機(jī)管理制度的先進(jìn)之處。

三、技術(shù)支撐，建立有效的地震預(yù)警系統(tǒng)

日本地處歐亞板塊、菲律賓海板塊、太平洋板塊的交接處，是一個(gè)地震頻發(fā)的國家，歷史上造成重大傷亡的地震不計(jì)其數(shù)。日本政府認(rèn)為，震前、震時(shí)、震后三個(gè)時(shí)間段都能做好相應(yīng)的工作是有效進(jìn)行抗震減災(zāi)的重要抓手；而高水平的地震監(jiān)測(cè)技術(shù)和一個(gè)全國性的地震預(yù)警系統(tǒng)則是有效減少地震災(zāi)害損失的重要前提。為此，日本在全國建立了1000個(gè)地震臺(tái)，形成了一個(gè)覆蓋全國的地震預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。通過地震臺(tái)，不僅可以及時(shí)地監(jiān)測(cè)到全國各地的情況，收集相關(guān)的信息，對(duì)監(jiān)測(cè)、收集來的信息數(shù)據(jù)加以全面的分析，以此作為評(píng)估分析地震主要情況的重要參考，并在第一時(shí)間向可能出現(xiàn)地震的地區(qū)發(fā)出預(yù)警；而且，相關(guān)職能部門還可以隨時(shí)關(guān)注此系統(tǒng)，以便在危機(jī)發(fā)生后迅速做出反應(yīng)……完善的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)有效地保證了政府在地震發(fā)生后的極短時(shí)間內(nèi)能夠迅速定位，較為準(zhǔn)確地判斷震中、震級(jí)、烈度等基本信息，及時(shí)展開救援，減少損失。

四、整合資源，形成應(yīng)對(duì)危機(jī)的物質(zhì)基礎(chǔ)

危機(jī)發(fā)生時(shí)，充分調(diào)動(dòng)和有效整合社會(huì)各方面資源，形成官民協(xié)同、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是日本能夠較快化解危機(jī)、提高危機(jī)處置能力的重要保證。如根據(jù)日本的《災(zāi)害救助法》第37條規(guī)定：東京都每年必須按其本年度前三年地方普通稅收額平均值的干分之五提取災(zāi)害救助基金，儲(chǔ)備食品、礦泉水、基本醫(yī)用品、應(yīng)急燈、收音機(jī)等基本生活物資。除了都政府之外，各區(qū)市町村也應(yīng)進(jìn)行儲(chǔ)備。根據(jù)地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃，地震災(zāi)害發(fā)生時(shí)，每人每天的飲用水供水標(biāo)準(zhǔn)是3公升……在中央的高度重視和強(qiáng)大的財(cái)政資金支持下，充足的儲(chǔ)備使政府能在危機(jī)事件發(fā)生后及時(shí)將物資調(diào)撥給受災(zāi)地區(qū)，保障受災(zāi)地區(qū)人民最基本的生存生活需要，從而維護(hù)社會(huì)的總體穩(wěn)定。

五、暢通渠道，確保危機(jī)信息及時(shí)傳遞

信息與溝通渠道是否通暢，直接影響甚至決定了危機(jī)處理的速度和效果。為保障災(zāi)區(qū)與外界能夠及時(shí)進(jìn)行溝通和聯(lián)系，第一時(shí)間將重要信息報(bào)告給各級(jí)防災(zāi)決策機(jī)構(gòu)，讓決策機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)做出相應(yīng)的方案應(yīng)對(duì)各種情況。日本特別注重信息聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建了應(yīng)對(duì)災(zāi)害的全面的無線通訊系統(tǒng)。而在處置危機(jī)的過程中，日本政府還比較注意與媒體保持較為良好的關(guān)系。他們認(rèn)為，媒體是政府與大眾溝通、交流的媒介，是新聞、信息發(fā)布的重要機(jī)構(gòu)。在危機(jī)期間，及時(shí)發(fā)布信息、處理好與媒體的關(guān)系并保持及時(shí)、良好的溝通，讓民眾了解危機(jī)的進(jìn)展，有利于確立政府的正面形象，提高政府的公信力，幫助整個(gè)社會(huì)渡過難關(guān)。

六、強(qiáng)化教育，營造全民應(yīng)對(duì)危機(jī)的社會(huì)基礎(chǔ)

日本政府特別注重國民的危機(jī)意識(shí)教育，將國民應(yīng)對(duì)危機(jī)的基本知識(shí)、基本技能與基本能力納入國民日常教育的內(nèi)容，形成全民應(yīng)對(duì)危機(jī)的良好社會(huì)氛圍與堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

第一，日本堅(jiān)持對(duì)國民進(jìn)行長期的防災(zāi)訓(xùn)練，對(duì)國民的防災(zāi)知識(shí)進(jìn)行全面的教育和普及。每年的9月1日是日本固定的“防災(zāi)日”，8月30日到9月5日是“防災(zāi)周”。每年的這個(gè)時(shí)候，日本各級(jí)政府、居民區(qū)、學(xué)校和企業(yè)都會(huì)舉行各種防災(zāi)演練，并針對(duì)地震進(jìn)行綜合性的防震訓(xùn)練，而頻繁的地震也為公民逃生演練提供了大大小小的實(shí)戰(zhàn)機(jī)會(huì)。因此，當(dāng)大地震來l臨時(shí)，日本公民能夠迅速做出反應(yīng)，運(yùn)用所知的減災(zāi)專業(yè)知識(shí)，冷靜而又有序地逃生、科學(xué)地自救互救……這些都減輕了救災(zāi)工作的負(fù)擔(dān)，也降低了地震造成的人員傷亡度。

第二，日本具有較為完備的抗震基礎(chǔ)設(shè)施。在日本各地，隨處可見將學(xué)校、公園、綠地等公共場(chǎng)所作為避難處的指示牌。這樣不僅強(qiáng)化了公民的危機(jī)預(yù)防意識(shí)，還能在地震發(fā)生后，清晰迅速地引導(dǎo)人們?cè)谧疃虝r(shí)間內(nèi)到達(dá)安全地帶避難。

第三，多發(fā)的自然災(zāi)害促使日本公民養(yǎng)成了一種近乎天然的危機(jī)意識(shí)和憂患意識(shí)，并成為自覺的行為習(xí)慣。如普通日本人的家中都常備裝著避難食品、口罩、繃帶、手電筒等的應(yīng)急包；日本人在外出住宿時(shí)，一般都會(huì)留心賓館房間內(nèi)的應(yīng)急逃生路線并親自走一趟；日本人在離家時(shí)，一定會(huì)仔細(xì)檢查家中是否還存在一些安全隱患。

日本在強(qiáng)化國民危機(jī)意識(shí)、提高國民應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)自救與互救能力的成功實(shí)踐，正是日本整個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)、處置公共危機(jī)能力與水平得以不斷提高的基礎(chǔ)保障。(編輯／李燕)