安徽皖江城市帶承接產業轉移示范區建設融資平臺創新思路研究

王明虎，席彥群

（安徽工業大學 管理學院，安徽 馬鞍山 243002）

一、引 言

地方融資平臺，是指由地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各種資金為目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業等項目，如城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等[1]。2010年1月12日，國務院正式批準《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》（以下簡稱《示范區規劃》），標志著皖江城市帶承接產業轉移示范區（以下簡稱皖江示范區）建設上升為國家戰略。示范區基礎設施建設是保證產業轉移的先行條件，而由于基礎設施建設的公益性和資本需求的巨額數量，單個私人資本或安徽省、皖江城市的財政資金無法滿足示范區建設需求，通過地方融資平臺為示范區建設提供資金成為必然。然而由于傳統地方融資平臺主要依靠銀行信貸籌集資金[2]，融資渠道狹窄，增大財政金融風險。為此，國務院于2010年6月10日下發了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發＜2010＞19號)，對各地方融資平臺進行清理整治。在這一背景下，如何創新融資平臺運作思路，就成為皖江示范區建設的一個重要課題，本文將運用相關經濟理論，結合我國目前融資平臺運作的有關政策法規，從資本來源、籌資渠道、制度建設和關系協調四個方面創新融資平臺模式，為示范區建設和我國同類型經濟區域建設提供建議。

二、創新融資平臺的資金來源

從理論上來說，地方基礎設施建設屬于公益性開支，應由政府提供[3]，其資金來源應當是財政資金[4]。然而，在我國目前的分稅制財政體制下，地方政府財權過少而承擔事務過多，造成地方財政資金無法滿足地方經濟建設需要，融資平臺就應運而生[5]。皖江示范區建設這一國家戰略雖然在安徽實施，但既非僅為安徽省事務，也非安徽省財政力所能及。因此，安徽省發展地方融資平臺，建設示范區就稱為必然。

目前地方融資平臺常用的融資模式主要包括以下幾種：城投公司融資模式、擔保公司融資模式、打包式擔保融資模式、“銀園保”貸款融資模式[6]。城投公司融資模式是指由地方政府投資成立專門的公司法人（比如城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等），以法人資產或未來收益（如土地轉讓收益）作為抵押，向金融機構借款籌資。擔保公司融資模式是指由地方政府出資成立專門的擔保中心，為建設項目公司提供擔保，從金融機構獲取信貸資金。打包式擔保融資模式是由地方工業園（區）設立融資平臺公司以園區各種未來收益和資源包為擔保，向開發銀行申請貸款，用于園區建設。“銀園保”貸款融資模式由中國銀行發起，采取“銀行+政府+企業+擔保公司”的合作形式，為工業園區建設提供資金。具體思路是：由地方政府和擔保公司擔保，項目建設單位向銀行借款，并以項目投產后的收益作為償還貸款的基礎。總結以上四種模式，其資金來源主要以銀行貸款為主，財政資金只是融資平臺的啟動資金。這樣的融資平臺模式不僅資金來源單一，也加大了財政和信貸風險。

為避免融資風險，擴大資金來源，皖江示范區建設融資平臺應打破傳統模式，綜合運用多種資金來源，筆者用圖1來表示融資平臺創新資金來源。

圖1 示范區建設融資平臺資金來源示意圖

圖1表明，示范區建設融資平臺有三類資金來源：各級政府的財政資金、商業和政策銀行的信貸資金以及企業和個人的社會資金。這三類資金主體不同，使用目的和規則不同，因而應區別對待。

（一）財政資金

財政資金包括中央財政、省財政和示范區內市縣財政三類資金②。然而這三類資金在融資平臺中應有不同的比例。示范區建設項目的不同，需要的財政資金類別不同。示范區建設項目根據受益對象不同可以分為三大類別，一是全國或跨省受益項目，比如經過示范區內的鐵路、高速公路、航道等，由于其建設不僅示范區受益，而且帶動全國或跨省地區經濟發展，因此其項目建設不能僅由安徽省和示范區內市縣財政支持，而應由中央政府、安徽省政府和受益的其他省市政府財政資金共同承擔，承擔的比例可以根據經濟受益比例確定。二是不僅示范區受益，而且安徽省其他地方也有受益的項目，比如滁州-淮南、蕪湖-黃山高速公路等，由于受益范圍不僅涉及示范區市縣，還涉及到非示范區市縣，因此應由安徽省財政、示范區市縣和非示范區受益市縣財政按受益程度進行分擔。三是僅僅由示范區內市縣受益的項目，但項目涉及示范區內不同市縣，比如巢湖-銅陵高速公路，應由安徽省、示范區內受益市縣根據受益程度進行分擔。四是示范區內某一個市縣受益的基礎設施項目，應由市縣財政承擔，財政收入不能承擔的，可考慮發行地方債券，或由安徽省、中央財政共同承擔。

（二）信貸資金

信貸資金一直是地方融資平臺的主要資金來源。截至2011年6月，主要上市銀行地方政府融資平臺貸款情況如表1所表示。

表1 上市六銀行地方政府融資平臺貸款情況一覽表

《示范區規劃》在第十一章確定“銀行業金融機構加積極為示范區建設和發展提供有效信貸支持。”為此，示范區建設融資平臺應充分利用政策，籌集信貸資金支持建設。由于信貸資金的逐利性質，純粹公益性的項目不適合用信貸資金來建設。從皖江示范區建設融資平臺籌資角度來看，一些有穩定未來現金收益的項目，比如高速公路、橋梁、機場等基礎設施項目，適合信貸資金；而其他一些純公益或微利項目則不適合使用信貸資金建設。

（三）社會資金

受傳統財政理論和金融政策影響，我國地方融資平臺很少籌集社會資金。隨著我國經濟的發展，企業和居民有大量的資金積累。2010年12月居民儲蓄達307166億元，企業儲蓄244495億元，居民和企業的高儲蓄為地方融資平臺提供新的發展空間。按照西方的公私合作制理論（Public-Private Partnerships，PPP），公共部門可以和私人部門建立伙伴合作關系，吸引私人資本參與公共產品建設[7]，并通過適當收取經營費用獲取收益。國外學者普遍認為，PPP得以推行的前提是它能夠動員民間資金，緩解政府的資金約束[8]。目前在我國得到一定程度運用的BOT（Build-Operate-Transfer）項目，就是運用社會資金進行基礎設施項目的一種類型。從示范區的實際情況看，皖江城市帶經濟發展相對較好，社會資金量大，是示范區建設的潛在資金來源。

三、創新融資平臺的融資渠道

上述財政、信貸和社會資金只是為示范區建設融資平臺提供了資金來源，要想籌集這些資金，不能僅靠傳統的融資渠道，還要進行一定的創新。筆者認為，下列融資渠道是示范區建設融資平臺籌資的可行渠道。

（一）通過財政預算撥款和地方債券籌集財政資金

為了完成示范區建設規劃的任務，中央政府、安徽省政府和示范區內各市縣政府都會撥出專項資金。這些資金可納入示范區建設融資平臺進行示范區建設。另一方面，根據《2009年地方政府債券預算管理辦法》規定，資金主要用于中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目支出，可以發行地方債券，因此對于示范區內一些高投資、低收益的項目如鐵路、航道建設項目，可以通過發行地方債券的方式籌集資本。

（二）利用多種方式擴大信貸融資渠道

造成目前地方融資平臺高金融風險的主要原因在于兩個方面，一是借款銀行過于集中，增加貸款銀行風險；二是借款擔保薄弱，加大借款的違約風險。為解決上述問題，擴大示范區建設信貸融資渠道，可以從以下幾個方面入手：

（1）拓展借款對象，擴大借款面。為示范區建設提供支持，《示范區規劃》明確提出支持示范區內發展金融服務建設的政策，安徽省和示范區內各級政府要充分利用政策，積極吸引各大商業銀行在示范區內增設網點，增加資金吸收能力，從而提高融資平臺借款容量。此外，利用開發區內各種項目的行業特點，向國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行申請貸款，也是一個較好的融資渠道。

（2）大力發展國際金融機構融資，拓展新的融資渠道。世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融機構都有項目貸款，且貸款對象主要為發展中國家建設項目。安徽省政府可申請中央政府擔保和支持，從國際金融機構獲取項目建設貸款。

（3）創新擔保模式，降低信貸融資風險。目前地方融資平臺的主要擔保形式為土地和未來財政收入，由于國家房地產調控措施和地方經濟發展波動的存在，這些擔保措施很可能會影響到地方財政收入的穩定性和土地價格，進而產生財政和信貸風險。另一方面，我國《擔保法》中早有規定：各級地方政府不得以財政性收入和國有資產，直接或間接地為地方融資平臺公司提供擔保。為了拓寬融資渠道，示范區建設融資平臺可以考慮創新擔保模式：

①選取示范區內擬承接產業轉移的企業擔保。示范區建設主要為承接產業轉移創造機會，這對示范區內擬承接轉移的企業來說是一個重要發展機遇，因此，為示范區建設融資擔保，對于這些承接產業轉移企業來說也是一個促進發展的選擇。在示范區建設時，可考慮將為示范區建設融資平臺擔保和示范區各項優惠政策結合，促進企業提高擔保意愿。

②動用示范區內未來收益比較穩定的項目，以項目未來收益作為擔保。比如，高速公路建設項目，可以建成后未來的收費作為擔保，機場項目可以未來機場運營收益作為擔保，這樣既為貸款銀行降低借款風險，也降低了財政壓力。

③建設專業的擔保中心，以擔保中心為依托為融資平臺提供擔保。安徽省和示范區內各市縣政府應擴充省市兩級擔保中心的資本實力，并利用擔保中心為項目建設借款擔保。

此外，安徽省還可以考慮利用世界銀行多邊投資擔保機構(Multi lateral Investment Guarantee Agency，簡稱MIGA)，為示范區大項目建設貸款提供擔保。多邊投資擔保機構的主要目的是為發展中國家項目建設提供貸款擔保，為亞洲和非洲建設提供了大量融資擔保。

（三）創新金融工具和金融體制，籌集社會資金

社會資金容量巨大，但主體分散，需求各異，有很大的融資難度。為充分吸收資金，示范區建設融資平臺可以考慮各種形式籌集資金。主要思路有：

（1）利用BOT等先進的項目融資方式，籌集企業資金。BOT、TOT、PFI、ABS都是利用企業資金參與基礎項目建設的重要方式，其運作的先決條件是有一些資本量大的企業參與。從我國目前來看，中央企業和一些大型省屬企業資金實力雄厚，而缺乏良好的投資機會，皖江示范區建設融資平臺可以與這些大型企業合作，通過先進的項目融資方式，吸引這些企業資金進入示范區建設。

（2）綜合運用各種金融工具，籌集民間資金。目前我國企業居民存款利率很低，但由于投資機會有限，大部分民間資金只能儲蓄在銀行，皖江示范區建設融資平臺可以和有關金融機構（比如安徽省信托投資公司等）合作，通過發行投資基金等方式，吸收民間資金；我國各大保險機構資金充裕，但也同樣存在投資機會過少的問題，示范區建設融資平臺可以與各級保險機構合作，推出新的保險產品，吸引資金。此外，利用示范區內大型建設項目（比如電力、高速公路等）發行專項債券，也是籌集民間資金的重要途徑。

（3）利用證券市場籌集社會資金。證券市場籌資不僅數額巨大，而且有利于上市主體擴大資本實力，形成新的籌資平臺。皖江示范區建設融資平臺可以充分利用這一優點，籌集社會資金。具體來說有如下幾種模式：①買殼上市，通過收購上市公司，將示范區建設項目注入上市公司，通過發行股票方式籌集資金進行建設；②對地方融資平臺進行股份制改制，利用《示范區規劃》規定的金融支持政策，將融資平臺公司直接推向證券市場上市，實現直接融資；③設立專門的建設基金公司，在證券市場發行基金，用于項目建設。

（4）利用產權交易市場進行項目融資。目前我國產權交易市場在項目融資和推廣方面具有重要作用，許多項目建設都通過產權交易所獲得市場資金支持。皖江示范區建設融資平臺可通過國家四大產權交易機構以及安徽省產權交易所將所需要建設項目在交易所掛牌，公開項目建設信息，吸引更多的資金。

四、創新融資平臺的制度建設和關系協調

創新融資平臺不僅帶來指導思想的變化，也帶來了籌資措施和程序的變化，因此需要建設新的制度，協調新的關系。具體來說，需要做好以下幾個方面的工作：

（一）創新融資平臺的制度建設

（1）示范區建設融資平臺的項目融資制度建設。在利用BOT、TOT等現代項目融資模式時，由于這些融資模式在我國并沒有成文的法律規范，因此安徽省政府應專門制定不同類型項目融資制度，指導各融資平臺進行具體操作，確保融資效率，降低融資風險。

（2）示范區建設融資平臺的利用各種金融工具融資制度的建設。利用各種金融工具融資是地方融資平臺的創新，需要一定的制度支持，以規避金融風險，保證融資效率，安徽省政府可協同銀監會等金融機構主管部門，制定用于指導示范區建設融資平臺的金融工具融資制度，從而達到順利融資的目的。

（3）示范區建設融資平臺管理制度的建設。目前，我國還沒有統一的地方融資平臺制度，各融資平臺由不同的部門牽頭組建，受所屬部門、財政、發改委等若干部門領導，同時接受財政部門、審計部門、監察部門監督。多頭領導、多頭監督，融資效率低下。（常友玲等2010）此外，融資平臺內部管理制度混亂，崗位職責不清，工作效率低。為了避免這一問題，示范區建設融資平臺應直接歸屬所屬政府首長，接受上一級政府財政部門、審計部門、監察部門監督，明確具體管理制度，確保指揮有力，工作有效。

（二）示范區建設融資平臺關系協調

示范區建設涉及多各不同的市縣，而每個市縣都有不同的融資平臺，加上安徽省也有不同類型的融資平臺，如果不對上述融資平臺進行分類管理，就可能出現不同融資平臺爭資金、降條件。為此，需要對示范區建設融資平臺進行關系協調，具體內容包括：

（1）理順示范區建設融資平臺和非示范區融資平臺之間的關系。示范區所在市縣不僅有承接產業轉移園區建設任務，還有其他城市建設等基礎項目，因此示范區建設融資平臺要和其他與承接產業轉移無干的融資平臺分開。為管理方便，可在示范區內每個市縣成立專門融資平臺，負責所承擔示范區建設任務。因此，示范區建設融資平臺結構可用圖2表示。

圖2中，安徽省示范區建設融資平臺屬于安徽省政府專為整個示范區建設融資設立的平臺，負責籌集由安徽省政府負責項目資金；市示范區建設融資平臺是示范區內九市專為本市示范區建設融資平臺，負責籌集由本市負責項目資金，與市示范區建設融資平臺相平行的縣示范區建設融資平臺是指六安市金安區和舒城縣專為本縣（區）示范區建設融資平臺，負責籌集由本縣（區）負責項目資金。市示范區建設融資平臺下面的縣示范區建設融資平臺是示范區九市所轄各縣為本縣示范區建設融資平臺，負責籌集由本縣負責項目資金。

圖2 示范區建設融資平臺結構示意圖

（2）統一各級示范區建設融資平臺的融資政策。為確保示范區內各級別融資平臺有一個公平競爭的機會，示范區建設融資平臺對外融資需要有一個比較統一的政策，這體現在擔保制度、資本市場融資制度等方面，不能對不同地區融資平臺采用不同的政策，以至相互競爭。

（3）明確示范區建設融資平臺與示范區建設項目之間的對應關系。為確保示范區內項目建設資金到位，同時確保各級別融資平臺資金配合使用，不同級別融資平臺和不同項目建設之間應保持一定的關系。

筆者認為，不同級別融資平臺和不同級別項目之間應按以下關系進行配合使用，如表2。

表2 融資平臺類別與示范區項目建設關系表

（三）示范區建設融資平臺與金融機構關系協調

示范區建設融資平臺的融資創新離不開金融機構的支持，這就需要協調好各融資平臺與金融機構的關系。具體來說，需要協調好與各商業銀行、銀監會（局）、證監會（局）以及其他相關機構的關系。皖江城市帶承接產業轉移示范區建設領導小組辦公室（簡稱皖江辦）是安徽省政府為統籌把握和協調示范區建設的專設機構，在示范區建設中，皖江辦應在省政府領導下，協調示范區建設融資平臺與與各大商業銀行、銀監會（局）、證監會（局）以及其他相關機構的關系，充分利用《示范區規劃》各項支持政策和精神，為融資創造良好環境。

五、結 論

通過融資平臺建設皖江示范區是一個重要的融資戰略，為拓寬融渠道，提高融資效率，降低融資風險，融資平臺建設中應充分挖掘資金來源，更加關注社會資金的籌集；創新融資渠道，特別是利用多層次資本市場和新型金融工具籌集資金；制定新的制度，為創新融資模式提供制度保障；處理好各方面融資關系，特別是示范區各級政府、政府與金融機構、政府與企業單位等之間的關系。這樣，才能夠有效籌集資金，推動示范區建設。

[注 釋]

① 據測算，我國地方政府投融資平臺的負債中80%都是通過銀行信貸獲得的資金。資料來源：常友玲、仲旭、鄭改玲：“我國地方政府投融資平臺存在的問題及對策”，《經濟縱橫》2010年第5期，第53頁。

② 按照《示范區規劃》規定，規劃期內，中央財政加大轉移支付力度，支持示范區基礎設施、自主創新和環境建設。安徽省示范區內市縣作為示范區所在地，也應拿出一部分財政資金投入示范區建設。

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