中國低碳交通運輸體系構(gòu)建的必要性及治理模式探討

來逢波，任建蘭

（1.山東交通學(xué)院 管理學(xué)院，山東 濟南 250357；2.山東師范大學(xué) 人口·資源與環(huán)境學(xué)院 山東 濟南 250014）

交通運輸業(yè)是國民經(jīng)濟的重要組成部分，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前形勢下，交通運輸體系既是區(qū)域社會基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中最重要的組成部分之一，也是社會發(fā)展的重要載體和工具、溫室氣體的主要制造者和排放源。近些年來，我國交通運輸業(yè)發(fā)展迅速，鐵路、公路、航空、水運和管道五種運輸方式組成的“綜合運輸體系”已成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量。但交通運輸業(yè)內(nèi)部普遍存在的能源使用效率不高、用能結(jié)構(gòu)不合理的問題日漸突出，這些問題的存在不僅影響和制約著交通運輸行業(yè)的進一步發(fā)展，也影響到國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，加快低碳交通運輸體系的構(gòu)建及其治理模式的探討和研究，既是一項關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展全局重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，也是轉(zhuǎn)變交通運輸發(fā)展方式的內(nèi)在要求。一、交通運輸體系的內(nèi)涵及存在的問題

（一）交通運輸體系的基本內(nèi)涵

由于各國情況和發(fā)展階段的不同，交通運輸體系沒有固定的模式和統(tǒng)一的內(nèi)涵。但一般認為交通運輸體系是適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平提高的要求，各種運輸方式（鐵路、公路、航空、水運和管道）通過分工協(xié)作和優(yōu)勢互補形成的一體化的交通運輸系統(tǒng)。

（二）交通運輸體系存在的問題

改革開放30多年來，我國交通運輸業(yè)得到了迅速發(fā)展，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了突出的貢獻，但也存在著一些明顯的問題。主要表現(xiàn)在：

（1）交通設(shè)施總體規(guī)模偏小，基礎(chǔ)相對薄弱。近年來雖然我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施有了較快的發(fā)展，但總體規(guī)模仍然偏小，不能充分滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對交通運輸不斷增長的需求。目前我國按國土面積和人口數(shù)量計算的運輸網(wǎng)絡(luò)密度，不僅遠遠落后于歐美等經(jīng)濟發(fā)達國家，就是與印度、巴西等發(fā)展中國家相比，也存在較大差距。

（2）交通運輸體系不同方式之間缺乏合作與配合，盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象突出。長期以來，由于鐵路、公路、水運等運輸方式之間分屬不同部門管理，在路網(wǎng)規(guī)劃和投資建設(shè)上各自為政，交通資源沒有做到統(tǒng)一整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，難以發(fā)揮最優(yōu)化、最大化的作用。

（3）交通運輸工具能耗高、污染嚴重，不符合當(dāng)前低碳發(fā)展的思路和要求。在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，交通運輸?shù)目焖僭鲩L是以嚴重的資源破壞和環(huán)境污染為代價的。交通運輸體系的能耗結(jié)構(gòu)所帶來的污染破壞了生態(tài)環(huán)境，對居民生存和生活環(huán)境的危害正逐步體現(xiàn)出來。

（4）交通運輸體系的現(xiàn)狀不能有效支撐居民消費行為和消費方式的變化。隨著生活水平的提高和生活質(zhì)量的改善，居民外出半徑和生活圈的范圍逐步擴大，對交通工具安全、便捷、快速的要求日益明顯。但受出行距離及出行成本的影響，對交通工具的選擇表現(xiàn)出了較大的差異（如表1）。

表1 居民對幾種主要交通工具的選用情況比較

資料來源：根據(jù)2011年7月在對山東省的濟南、青島、煙臺、日照四個城市實地調(diào)查的基礎(chǔ)上整理所得。

二、構(gòu)建低碳交通運輸體系的必要性

交通運輸業(yè)是僅次于制造業(yè)的第二大油品消費行業(yè)，是中國低碳節(jié)能的重點行業(yè)。我國在2009年就已經(jīng)成為世界第一大汽車制造國，汽車的購買和消費數(shù)量也已經(jīng)位居全球第一。快速增長的汽車制造和消費，刺激和拉動了巨大的國內(nèi)市場需求潛力，加大了化石資源的消耗和利用。隨著汽車工業(yè)的發(fā)展，交通用能迅速增加，目前已在總能量需求中占到30%的比例。因此，構(gòu)建和發(fā)展低碳交通運輸體系，可以使交通運輸行業(yè)最大限度地降低能源消耗、節(jié)能減排、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，也是促進交通運輸行業(yè)持續(xù)發(fā)展的客觀需要和必然選擇。

（一）發(fā)展構(gòu)建低碳交通運輸體系可以節(jié)約能源、降低能耗

交通運輸行業(yè)綜合能耗居高不下，能源消耗在全國能源消耗中占有很高的比重，隨著經(jīng)濟發(fā)展，交通運輸行業(yè)的能耗比例呈穩(wěn)中有升的趨勢。十一五期間，除2006年、2007年交通運輸業(yè)能耗增長率稍低于全社會能耗增長率外，其他年份都要高于全社會的能耗增長率，自2010年開始出現(xiàn)了進一步拉大的趨勢。隨著交通運輸行業(yè)的發(fā)展及經(jīng)濟發(fā)展對交通依賴程度的增加，交通運輸行業(yè)的用能總量及在全社會總能耗中的比重還會上升。在這種背景下，發(fā)展和構(gòu)建低碳交通運輸體系，無論對交通運輸行業(yè)還是對宏觀經(jīng)濟的大局都具有積極而現(xiàn)實的意義。

（二）發(fā)展低碳交通運輸體系是我國積極應(yīng)對全球氣候變化的迫切需要

交通工具排放的尾氣是導(dǎo)致空氣污染乃至氣候變暖的重要因素。目前在清潔能源尚沒有大規(guī)模推廣的情況下，汽柴油仍然是交通工具的主要燃料。比如，汽車排放的尾氣中就含有較多的有害物質(zhì)，其成分也非常復(fù)雜，約有100種以上，主要包括：一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化合物、固體懸浮顆粒等[1]。據(jù)統(tǒng)計，一輛轎車一年排放的有害廢氣比自身重量大3倍。交通運輸部預(yù)測，到2020年中國私人汽車的數(shù)量將超過1億輛，排放的汽車尾氣總量將會非常巨大。汽車尾氣排放已成為我國各大中城市污染的主要來源之一，交通工具排放的尾氣所造成的污染越來越影響到人們的生活質(zhì)量。

從世界范圍看，交通運輸也是溫室氣體排放的主要領(lǐng)域之一。根據(jù)2007年歐洲運輸部長會議《減少運輸二氧化碳排放報告》，2003年，經(jīng)濟合作組織(OECD)國家來自燃油消費排放的二氧化碳中，交通運輸（包括營業(yè)性運輸及私人運輸）占到34%，其中公路為23%，水路為2%，航空為6%，其他為3%；在全世界范圍，則交通運輸占28%，其中公路為18%，水路為2%，航空為5%，其他為3%[2]。

目前，我國各類汽車平均每百公里油耗比發(fā)達國家高20%以上。另一方面，中國人均能源資源占有量很低，而交通運輸行業(yè)的發(fā)展需要能源的支撐，有效節(jié)約和合理利用能源，既關(guān)系交通運輸行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，又關(guān)系到我國的能源安全。因此，降低交通運輸能源消耗、減少環(huán)境污染，構(gòu)建和發(fā)展低碳交通運輸體系，已成為中國交通運輸業(yè)發(fā)展過程中面臨的首要任務(wù)。

（三）發(fā)展和構(gòu)建低碳交通運輸體系，是中國交通運輸業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

進入2000年以來，中國交通運輸業(yè)得到了迅速發(fā)展（如表2）。電氣化鐵路長度由2000年的1.49萬公里增長到2010年的3.62萬公里，高速公路從1.63萬公里發(fā)展到7.41萬公里，水運、航空及管道運輸也得到了迅速發(fā)展，但總體來看交通運輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，中國公路、水路運輸能耗占全國石油消耗總量的比重超過了1/3，已經(jīng)成為溫室氣體和大氣污染排放的重要來源[3]。交通運輸業(yè)的能源利用率與世界發(fā)達國家相比明顯偏低，隨著國家對交通運輸業(yè)投資的加大及各種運輸方式自身的發(fā)展，對能源的消耗也必然逐步增加，迫切要求加快低碳交通運輸體系建設(shè)。

表2 2000—2010年五種交通運輸方式運輸線路里程單位：萬公里

三、低碳交通運輸體系的構(gòu)建策略

低碳交通運輸體系以高能效、低能耗、低污染、低排放為基本特征，其目的在于使交通基礎(chǔ)設(shè)施和運輸系統(tǒng)減少以傳統(tǒng)能源為代表的高碳能源的高強度消耗，提高交通運輸?shù)哪茉葱剩纳平煌ㄟ\輸?shù)挠媚芙Y(jié)構(gòu)，優(yōu)化交通運輸?shù)陌l(fā)展方式。

（一）加快發(fā)展低碳交通運輸體系的制度及標準的研究與制定

制度與標準是任何一個行業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新最基本的層面，是行業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)和約束規(guī)范。低碳交通運輸體系的構(gòu)建是當(dāng)前低碳背景下交通運輸行業(yè)發(fā)展的嶄新開始也是必然歸宿，因此在摸清交通運輸行業(yè)碳排放基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，必須從制度和標準的視角圍繞低碳交通體系的構(gòu)建研究和制定一系列的政策措施、管理規(guī)范和監(jiān)督標準，加快建立低碳交通運輸體系的相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃體系和法規(guī)標準體系，落實節(jié)能減排責(zé)任制，完善交通運輸綜合協(xié)調(diào)機制。通過切實可行的行業(yè)制度和標準來約束和控制，使交通運輸行業(yè)真正做到低碳運行。實施標桿管理，對節(jié)能減排做的好的地區(qū)進行推廣示范，以此鼓勵和帶動全國交通行業(yè)低碳發(fā)展。

（二）全力推進交通基礎(chǔ)設(shè)施集約化、低碳化發(fā)展

我國目前的交通運輸發(fā)展從總體上說，仍是一種粗放型的發(fā)展方式，需要不斷加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大投資力度，集約節(jié)約利用土地資源，盡可能少占耕地，減少大規(guī)模改變土地形態(tài)的建設(shè)。推進交通基礎(chǔ)設(shè)施上新的臺階，初步形成海、陸、空低碳交通運輸體系，在低碳發(fā)展的框架和思路下解決一直以來區(qū)域交通對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約問題。從總體客觀分析，中國交通基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，儲備能力和應(yīng)變能力依然脆弱，總量仍顯不足，布局不夠合理，特別是大型交通基礎(chǔ)設(shè)施檔次和現(xiàn)代化程度較低，因此應(yīng)全力加快交通基礎(chǔ)設(shè)施的集約化和低碳化發(fā)展，加快軌道交通和高快速路網(wǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，加快低碳交通運輸體系的一體化進程。

（三）著力提高城市公共交通出行分擔(dān)率

提高城市公共交通出行分擔(dān)率措施如下：①不斷提高公交供給能力、通行效率和服務(wù)品質(zhì)，建立出行結(jié)構(gòu)中以公共交通為主導(dǎo)的交通發(fā)展模式，實施公共交通引導(dǎo)城市開發(fā)和公交優(yōu)先戰(zhàn)略，提高公共交通出行分擔(dān)率；②通過科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)，提高線網(wǎng)密度和站點覆蓋率，優(yōu)化運營結(jié)構(gòu)，形成干支協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、高效快捷并與城市規(guī)模、人口和經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的公共交通系統(tǒng)；③城市綜合交通體系的建設(shè)上，建設(shè)以軌道交通為骨架，常規(guī)公交為網(wǎng)絡(luò)，出租車為補充，慢行交通為延伸的一體化公共交通體系；④加大新能源、清潔能源、節(jié)能環(huán)保、混合動力公交車輛推廣力度，積極在出租車及駕培行業(yè)推廣使用電動汽車；⑤完善支持政策，提高運營質(zhì)量和效率，為群眾提供安全可靠、方便周到、經(jīng)濟舒適的公共交通服務(wù)。

（四）積極促進低碳交通及節(jié)能減排技術(shù)的發(fā)展

低碳交通運輸體系建設(shè)不僅要切實抓好節(jié)能減排，更需要從能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式上走清潔化、低碳化的道路。在節(jié)能減排及能源結(jié)構(gòu)低碳化發(fā)展的過程中，技術(shù)既是轉(zhuǎn)變的壁壘也是必須的支撐。交通主管部門需要加大低碳交通支撐技術(shù)研發(fā)的投入，會同相關(guān)行業(yè)和部門整合交通節(jié)能減排的各項技術(shù)，形成“研發(fā)→試點→推廣→應(yīng)用”的技術(shù)服務(wù)鏈條。同時加強環(huán)保生態(tài)材料和新技術(shù)在道路建設(shè)和改造中的應(yīng)用，加快開展交通運輸行業(yè)溫室氣體排放研究，放眼全局，控制和降低交通行業(yè)對生態(tài)環(huán)境的負面影響。

（五）大力發(fā)展綠色物流、綠色航運

探索貨車運輸節(jié)能減排新機制，嚴格執(zhí)行運輸車輛技術(shù)管理要求。加快制定并實施海鐵聯(lián)運、江海聯(lián)運、陸空聯(lián)運戰(zhàn)略，完善海鐵聯(lián)運網(wǎng)絡(luò)，擴大江海聯(lián)運業(yè)務(wù)，提高水路運輸量比重，發(fā)揮水運的節(jié)能減排優(yōu)勢。推動運輸工具“油改電”、“油改氣”等技術(shù)改造，站場等公共場所及公共照明大力推廣使用節(jié)能設(shè)備。

（六）建立完善公眾出行社會引導(dǎo)系統(tǒng)

在社會公眾中廣泛宣傳，強化引導(dǎo)，渲染營造低碳交通的社會環(huán)境和輿論氛圍；運用一切法律、經(jīng)濟、技術(shù)乃至公德力量，正確引導(dǎo)公眾的交通“減碳”消費；充分發(fā)揮公共交通運量大、價格低廉的優(yōu)勢，引導(dǎo)公眾理性選擇出行方式，鼓勵乘用公交車或騎自行車等。

四、低碳交通運輸體系的治理模式

低碳交通運輸體系的發(fā)展需要相應(yīng)的治理模式。梳理參與其中各利益相關(guān)者自身作用的發(fā)揮、參與程度及相互之間的協(xié)作與配合關(guān)系是低碳交通運輸體系治理的基礎(chǔ)和前提。參與的利益相關(guān)者主要包括三個方面：政府、交通運輸企業(yè)和社會公眾（如圖1），三者之間形成了相互影響、相互支撐的“三角關(guān)系”。從政府方面來講，構(gòu)建低碳交通運輸體系既是當(dāng)前政府治理行為的主要內(nèi)容，也是政府從更高層面上發(fā)展低碳經(jīng)濟的主要出發(fā)點。從交通運輸企業(yè)來講，低碳交通運輸?shù)陌l(fā)展既可以節(jié)約能耗，降低成本，還可以以更好的服務(wù)和產(chǎn)品來回饋公眾、服務(wù)社會。從公眾方面來講，低碳交通運輸可以降低對生態(tài)環(huán)境及生活環(huán)境的污染和破壞，可以使交通運輸這一公共產(chǎn)品更健康、更綠色。

圖1“政府—企業(yè)—公眾”三方互動模型

（1）低碳交通運輸體系是政府、交通運輸企業(yè)和社會公眾共同協(xié)作產(chǎn)生的新型公共產(chǎn)品，三方需要在協(xié)作中深度配合，共同完成交通運輸體系向低碳模式的方向發(fā)展轉(zhuǎn)變。低碳交通運輸體系既不同于傳統(tǒng)交通行業(yè)相對獨立和自由的發(fā)展模式，也不同于政府高度掌控的交通治理模式，而是一種政府與企業(yè)、公眾三方共同參與、相互作用、相互影響的新型交通發(fā)展模式[4]。

首先，政府在低碳交通運輸體系的構(gòu)建和治理中應(yīng)起到領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和引導(dǎo)的作用。在制定監(jiān)管制度和行業(yè)標準的基礎(chǔ)上，開展低碳交通發(fā)展規(guī)劃，幫助交通運輸企業(yè)升級節(jié)能技術(shù)、提升減排能力。其次，盡可能防止和減少交通建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的不利影響，使交通運輸發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，盡可能選擇對環(huán)境影響小的運輸方式。再次，低碳交通運輸體系的發(fā)展離不開市場的形成和良好的運行。如何將現(xiàn)已形成的交通運輸市場體系引導(dǎo)到低碳方向，完成節(jié)能技術(shù)的升級和減排能力的提升，形成低碳交通技術(shù)開發(fā)的大環(huán)境，并在交通行業(yè)市場開發(fā)的運作機制中嵌入低碳因素，是建立低碳交通運輸體系不可或缺的方面。第四，低碳交通運輸體系治理的核心和可持續(xù)的源動力最終需要落實到擁有低碳理念的公眾（即交通工具的使用者）。進行低碳理念教育和低碳消費引導(dǎo)是提升公眾低碳意識的基本手段，公眾的意識和行為在很大程度上決定著低碳交通運輸體系發(fā)展的進程和深度。

（2）低碳交通運輸體系的治理要合乎國情，順應(yīng)潮流，立足實際，放眼世界。要時刻密切關(guān)注國外最新動向，并將其置于全球低碳發(fā)展的大背景中。

當(dāng)前和未來一段時間內(nèi)，隨著一大批高鐵項目的建成和投入運營，以及公路、航空及水運的迅速發(fā)展，必然帶來能源消耗的迅速增長，從而會進一步提高交通運輸行業(yè)耗能在社會總耗能中的比重。由于現(xiàn)在交通運輸行業(yè)能耗已在社會總能耗中占有很高的比重，因此未來較短時間內(nèi)要想大幅度降低交通運輸行業(yè)的能耗比重難度很大，只能是在一定程度上改善現(xiàn)有的能耗結(jié)構(gòu)。中國低碳交通運輸體系的治理不能以降低交通運輸行業(yè)的發(fā)展為代價和籌碼，在全國尚處于交通基建大規(guī)模快速發(fā)展的階段，低碳交通運輸體系的治理必須立足實情，穩(wěn)步推進，逐步發(fā)展，不能搞“一刀切”和“大躍進”。低碳交通運輸體系的治理需要建立“理念先導(dǎo)，制度監(jiān)控，技術(shù)支撐，逐步實現(xiàn)”的思路和操作流程，同時密切關(guān)注國外最新發(fā)展動向，把低碳交通運輸體系的建立和發(fā)展同我國的減排目標和國際承諾結(jié)合起來。

（3）低碳交通運輸體系的治理要強調(diào)歷史的繼承性和區(qū)域的不均衡性。我國幅員遼闊，交通運輸體系發(fā)展的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實狀態(tài)差異很大，各地區(qū)發(fā)展的路徑和特點各不相同，行業(yè)傳承和未來規(guī)劃也有較大的區(qū)別。各地區(qū)低碳交通運輸體系的發(fā)展和治理模式必須結(jié)合本地區(qū)的制度、經(jīng)濟、文化、價值現(xiàn)狀。這就要求地方政府在進行低碳交通運輸體系治理時必須考慮本地區(qū)的區(qū)位特點和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點。從全國范圍來看，低碳交通運輸體系的發(fā)展規(guī)劃需要結(jié)合各地區(qū)總體規(guī)劃的現(xiàn)狀和交通運輸行業(yè)發(fā)展的步伐，在探討未來發(fā)展規(guī)劃的過程中必須考慮到歷史的繼承性和區(qū)域的不均衡性。

五、結(jié)束語

交通運輸?shù)陌l(fā)展需要能源的支撐，有效節(jié)約和合理利用有限的能源資源，全力推進和構(gòu)建低碳交通運輸體系，既關(guān)系到交通運輸?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展，又關(guān)系到我國的能源安全和經(jīng)濟發(fā)展的大局。轉(zhuǎn)變交通運輸發(fā)展模式，發(fā)展低能耗的交通運輸方式，已成為控制環(huán)境惡化，緩解生態(tài)壓力，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進人與自然和諧發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。

中國的交通運輸體系是國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的堅實基礎(chǔ)和強力支撐，當(dāng)前經(jīng)濟的繁榮發(fā)展愈加印證了交通的重要性和突出地位，因此低碳交通運輸體系的構(gòu)建和發(fā)展不能以犧牲交通的快速發(fā)展為代價。相反，低碳交通運輸體系的發(fā)展必須要同經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合，與社會發(fā)展同步，做到平衡發(fā)展。低碳交通運輸體系的治理要充分考慮政府、交通運輸企業(yè)和社會公眾的利益機制及協(xié)作關(guān)系，在綜合考慮歷史繼承性和區(qū)域差異性的的基礎(chǔ)上，通過政府指導(dǎo)、企業(yè)運作、公眾參與的治理機制，立足實際，放眼世界，理性改變和積極推動交通運輸體系的低碳化發(fā)展。

[1]俊清.低碳交通：經(jīng)濟發(fā)展新路徑[N].第一財經(jīng)日報，2010-04-29（10）.

[2]林紅梅.交通運輸部：中國將加快建立低碳交通運輸體系[EB/OL].（2010-01-15）[2010-12-10].http://www.gov.cn/jrzg/2010-01/15/content_511528.htm.

[3]周新軍.交通運輸業(yè)能耗現(xiàn)狀及未來走勢分析[J].中外能源，2010，（15）：9-17.

[4]戴亦欣.中國低碳城市發(fā)展的必要性和治理模式分析[J].中國人口·資源與環(huán)境，2009,19（3）：12-17.