我國基層衛生人才隊伍建設的進展與挑戰

張光鵬

衛生部衛生發展研究中心 北京 100191

加強基層人才隊伍建設是衛生人才發展的重要任務，一直以來，國家采取了一系列措施加強基層衛生人才隊伍建設，這些政策和措施可大致歸納概括為基層衛生人才培養開發、評價使用、激勵保障、流動配置四個方面。本文結合四個方面的政策措施，對“十一五”以來我國基層衛生人才隊伍建設的進展及存在的主要問題進行簡要分析。

本文的資料來源包括兩部分:(1)2005—2011年《中國衛生統計年鑒》、2012年《中國衛生統計提要》等現有統計資料;(2)2011年對全國259個縣、3 189個基層醫療衛生機構人才隊伍建設的抽樣調查資料。

1 基層衛生人才隊伍規模不斷壯大

1.1 基層衛生人才總量增加

基層醫療衛生機構包括社區衛生服務中心(站)、街道衛生院、鄉鎮衛生院、村衛生室、門診部、診所(醫務室、衛生所)，基層衛生人才是指基層醫療衛生機構的衛生人員。2010年底，全國基層醫療衛生機構90.2萬個，比2005年增加5.2萬個。基層醫療衛生人員數達328.2萬人，比2005年增加62.3萬人，增長 23.4% 。［1-2］

隨著基層醫療服務體系建設的不斷推進，資源配置向城鄉基層醫療機構傾斜更加明顯，基層醫療衛生人員配置得到加強。“十一五”期間，社區衛生服務中心(站)人員增長2.8倍，鄉鎮衛生院人員增長13.8%，村衛生室人員增長18.9%。2011年，社區衛生服務中心(站)衛生人員達43.3萬人，衛生院117.9萬人，村衛生室126.1萬人。與2010年相比，基層醫療衛生人員數比2010年增加了9.2萬人，其中，社區衛生服務中心(站)、衛生院和村衛生室人員數分別增加了4.3萬、0.1萬和4.8萬人。［3-4］

表1 “十一五”期間基層醫療衛生機構人員數(人)

2011年基層醫療衛生人員中，執業(助理)醫師、注冊護士和藥師數分別為69.0萬、36.9萬和9.7萬，占基層醫療衛生人員的比例分別為24.0%、12.8%和3.3%。與2010年相比，執業(助理)醫師和注冊護士數各增加了0.7萬和2.4萬人，藥師數減少 0.5 萬人。［2］

1.2 鄉鎮衛生院人才隊伍建設進展

2010年底，全國鄉鎮數33 981個，鄉鎮衛生院37 836個，鄉鎮衛生院人員115.1萬人，其中衛生技術人員97.3萬人，平均每所衛生院擁有衛生技術人員26人，其中醫師11人，護士6人。與2005年相比，全國鄉鎮數減少1 500個，鄉鎮衛生院減少3 071家。但鄉鎮衛生院人員得到加強，5年增加了13.9萬人，其中衛生技術人員增加了10.3萬人，執業(助理)醫師增加了2.4萬人。“十一五”期間，鄉鎮衛生院衛生技術人員學歷水平提高較快，大專及以上學歷人員比例提高了17.1個百分點，無專業學歷人員所占比例下降了10.4個百分點。［1］

2011年，鄉鎮衛生院衛生技術人員數增加到98.1萬。其中，執業(助理)醫師數由2010年的42.3萬人下降到40.9萬人，注冊護士數由2010年的21.8萬人增加到23.0萬人。具有本科及以上學歷者比2010年提高了0.3個百分點，高中及以下學歷者下降了0.3個百分點。［2］

1.3 村級衛生人才隊伍建設進展

“十一五”期間，尤其醫改啟動以來，村級醫療衛生機構建設得到加強，在全國行政村數量減少的情況下，村衛生室數量增加了6.5萬個。2010年底，全國行政村59.4萬個，村衛生室64.8萬個，村衛生室覆蓋率達84.6%。全國村衛生室各類人員數129.2萬人，比2005年增加了27.2萬人。平均每個村衛生室人員數由2005年的1.7人增加到2010年的2.0 人。［1］

從人員構成看，在村衛生室工作的執業(助理)醫師17.3萬人，占13.4%;鄉村醫生103.2萬人，占79.8%。與2005年比較，執業(助理)醫師所占比例提高了3.2個百分點。2010年，鄉村醫生中大專學歷占4.9%，比2005年提高1.2個百分點;中專學歷(水平)占 74.7%，提高 15.9 個百分點。［1］

2011年，村衛生室人員中執業(助理)醫師所占比例上升到14.3%，具有大專及以上學歷鄉村醫生所占比例上升為5.2%。［2］

1.4 社區衛生服務機構人才隊伍建設進展

我國社區衛生工作雖然起步較晚，但進展迅速。2010年底，全國共有社區衛生服務中心6 903個，人員28.3萬，比2005年增加了23.8萬，其中衛生技術人員23.7萬。2010年底，全國共有社區衛生服務站25 836個，人員10.7萬，其中衛生技術人員9.4萬，比2005年增加了4.8萬人。［1］

社區衛生服務中心衛生技術人員較為年輕，社區衛生服務站則年齡顯老化(55歲及以上占20.9%)。社區衛生服務中心醫師中，本科及以上學歷占31.1%，高于鄉鎮衛生院(9.2%)，社區衛生服務站醫師學歷水平與鄉鎮衛生院相當。

2011年，社區衛生服務機構中具有本科及以上學歷者比2010年提高了1.1個百分點，高中及以下學歷者下降了0.6個百分點。［2］

2 基層衛生人才管理制度和機制不斷完善

一直以來，中央和地方重視基層衛生工作，制定了一系列政策措施，加大城鄉基層醫療衛生服務體系建設，不斷完善基層衛生人才培養開發、使用評價、流動配置及激勵保障政策和機制。“十一五”期間，通過培養培訓、對口支援、招聘執業醫師等多種手段，加強基層衛生人才隊伍建設，提高基層衛生服務水平。

2.1 基層衛生人才培養開發機制

2.1.1 推進基層臨床醫學教育與人才培養

針對當前臨床醫學教育改革發展的重點領域和關鍵環節，衛生部與教育部共同研究臨床醫學教育綜合改革，推進臨床實踐教學能力建設，提高醫學人才培養質量。制定和明確全科醫生臨床培養基地建設內容和標準，安排中央專項資金啟動全科醫生臨床培養基地建設試點。［4-5］到2011年，由省級及以上衛生行政部門認定的全科醫生規范化培養基地接近1 400余個。以臨床培訓基地和基層實踐基地為主體，以規范與提升臨床診療能力和公共衛生服務能力為重點的培訓網絡不斷完善。

2.1.2 實施農村訂單定向醫學生免費培養

根據農村崗位需求，組織實施中西部地區農村訂單定向醫學生免費培養計劃，明確了醫學生免費培養工作的組織管理、招錄政策和程序、經費落實與監查、培養模式研究與改革、培養工作總結與計劃編制等。近三年來，每年招收農村訂單定向免費培養醫學生 5 000 名。［6］

2.1.3 加強基層醫療衛生人員培訓

為提高基層醫療衛生人員服務能力，加大對社區衛生人員、鄉鎮衛生院人員和鄉村醫生的崗位培訓。按照醫改任務安排，每年超額完成基層醫療衛生人員培訓任務。2009—2010年社區衛生服務機構、鄉鎮衛生院、村衛生室人員在崗培訓人員數分別為10.7萬人次、24.9萬人次和91.5萬人次。2011年人員數分別為55.8萬人次、72.2萬人次和125.1萬人次。各地以項目或實施計劃為依托，加大對基層醫療衛生人員的培養培訓。

2.2 基層衛生人才使用評價機制

2.2.1 加強基層醫療衛生人員配備

為加強基層醫療衛生人員配備使用，國家出臺鄉鎮衛生院機構編制標準，對鄉鎮衛生院機構及人員編制提出明確要求。各地區積極推進編制核定，保證鄉鎮衛生院衛生技術人員尤其是技術骨干有編有崗。到2011年，已有2 403個縣(市、區)完成了基層醫療衛生機構人員編制核定和下達［7］，基層醫療衛生機構編制動態調整機制逐步建立。2011年，基層醫療衛生機構人員在編比例為92.3%，其中，鄉鎮衛生院92.7%，社區衛生服務機構90.2%。

2.2.2 完善基層醫療衛生人才評價

在繼續做好醫師資格考試的基礎上，著重圍繞鄉鎮執業助理醫師考試，完善相關政策，擴大考試試點范圍。在2010年江西、貴州、云南和甘肅4省試點的基礎上，將鄉鎮執業助理醫師資格考試擴大到更多的省份。［8］

到2011年，各省(區、市)對基層醫療衛生機構人員申報職稱均有不同程度的傾斜，或者制定單獨的基層評價標準，或者設立基層醫學評審組，或者在一些指標要求上予以傾斜，或者放寬某些申報條件。傾斜政策實施后，基層醫療衛生人員申報高級職稱評審的數量增加，評審通過率近兩年維持在60%左右。

2.3 基層衛生人員流動配置機制

2.3.1 引導人才向基層流動

通過鄉鎮衛生院招聘執業醫師等項目，積極引導衛生人才向基層流動，穩定并充實基層衛生人才隊伍。截至2011年底，由中央財政出資，已為貧困地區鄉鎮衛生院累計招聘14 258名執業醫師。同時，各地區利用國家項目引導，爭取政策、擴大規模，為鄉鎮衛生院招聘執業(助理)醫師。

2.3.2 推進衛生人才對口支援

繼續推進城市對口支援農村衛生工程，建立城市醫院與縣級醫院和有條件的中心衛生院的長期對口支援關系，促進人員雙向交流。2011年，通過“萬名醫師支援農村衛生工程”等項目，城市衛生人員支援農村衛生工作達59 743人次。參加援助工作的人員中，執業(助理)醫師占 90.9%，注冊護士占9.1%。支援臨床工作的比例最高，占75.8%，其次為護理(3.4%)、公共衛生(6.0%)、中醫(4.2%)、全科醫學(3.4%)和管理工作(2.5%)。

2.4 基層衛生人才激勵保障機制

2.4.1 落實基層醫療衛生機構績效工資

截至2011年底，全國30個省份和新疆生產建設兵團已制定基層醫療衛生機構落實績效工資實施方案，23個省份和新疆生產建設兵團已基本兌現績效工資，2 198個縣(市、區)建立了基層醫療衛生機構綜合量化的績效考核制度。［6］根據對259個縣的抽樣調查，在實行績效工資的地區，83.9%的縣(市、區)基層醫療衛生機構職工人均工資水平得到提高。

2.4.2 落實對鄉村醫生的補助

目前，全國31個省(區、市)均采取不同方式對鄉村醫生進行專項補助，原來出臺補助政策的部分省份，這次改革后又再次提高了補助標準;各省積極核定基本公共衛生服務經費在鄉鎮衛生院和村衛生室的分配比例，一般將公共衛生服務經費的30%～40%撥付給村衛生室。［6］部分地區對實行藥品零差率銷售的村衛生室，提高了對鄉村醫生的補助標準。2011年，全國96.1%的縣(市、區)落實了鄉村醫生補助，實際補助鄉村醫生數達到96.6萬人。同時，北京、上海、江蘇、福建、安徽、河南、陜西等以省(市)為單位出臺了鄉村醫生養老保險政策。

3 基層衛生人才隊伍建設面臨的挑戰

3.1 衛生人力資源城鄉差距擴大

近年來，我國衛生人力資源的城鄉分布有了很大的改善。但是，城鄉分布差異依然明顯。2005年，城市每千人口衛生技術人員數是農村的2.2倍，2010年擴大到2.5倍。2011年，城市每千人口擁有執業(助理)醫師3.03人、注冊護士3.32人、衛生技術人員7.97人，農村分別為1.32人、0.98人、3.18人。城鄉千人口執業(助理)醫師數差值由2010年的1.65人擴大到1.71人，城鄉千人口注冊護士數差值由2.2人擴大到2.34人，城鄉千人口衛生技術人員數差值由4.58人擴大到4.79人。

3.2 基層衛生人才流失現象普遍

對2 834家鄉鎮衛生院的抽樣調查顯示，2011年發生過人員流出的占51.0%，共計流出4 682人。其中，離退休、死亡的占23.0%，辭職和調出的占67.4%。流出人員中，65.4%在25～44歲之間，60%具有專科及以上學歷(全國鄉鎮衛生院人員以中專學歷為主)，75.3%為在編人員。流出人員中，執業(助理)醫師所占比例最大(42.6%)，其中5.2%流向地市及以上醫療衛生機構，36.1%流向縣級醫療衛生機構，10.8%流向城市社區衛生服務機構，30.3%流向其他鄉鎮衛生院。

3.3 基層醫療衛生人員收入較低

根據抽樣調查，2011年，基層醫療衛生機構在職職工人均年工資性收入為33 499元，其中，鄉鎮衛生院和鄉村醫生的年均收入較低，同期城市醫院人均收入是鄉鎮衛生院和鄉村醫生收入的2.1倍和3.4倍。同時，城市社區衛生服務機構和鄉鎮衛生院人員收入差距較大，2011年城市社區衛生服務機構人均收入是鄉鎮衛生院的1.4倍。較低的收入水平難以吸引優秀醫務人員到基層工作。

4 進一步加強基層衛生人才隊伍建設

以基層醫療衛生人才支持計劃為抓手，推進基層衛生人才管理制度和機制創新，不斷加強基層衛生人才隊伍建設，提高基層衛生人才服務能力和水平。

4.1 進一步提高基層醫療衛生人員收入水平

落實并完善基層醫療衛生機構績效工資政策，確保基層醫療衛生機構人員與義務教育學校人員績效工資水平相當。同時，設置和提高基層醫療衛生人員的津貼補貼水平，增加基層醫療衛生人員收入。對長期在基層工作、表現突出的衛生人員，以及對基層醫療衛生工作和基層人才建設作出積極貢獻的單位和個人，設置基層醫療衛生工作獎勵。提高鄉村醫生待遇，推動鄉村醫生養老保障政策。

4.2 推進實施縣鄉衛生人才一體化管理

實行縣鄉衛生人才統一招聘代理、統籌調配使用。縣級醫療衛生機構新招聘大中專畢業生先在縣級醫療衛生機構輪訓，再統一調配到鄉鎮衛生院工作一定時限。對鄉鎮衛生院招聘的衛生技術人員，人事檔案關系由市衛生局代管，在鄉鎮衛生院工作一定年限后，優先安排到城區醫療衛生單位工作。同時，在縣級醫療機構和鄉鎮衛生院設立特定崗位，實行縣鄉衛生人才柔性流動。建立“以縣帶鄉、以鄉帶村，縣鄉聯動、鄉村一體”的人才統籌模式。

4.3 完善基層衛生專業技術人員評價標準

根據工作特性和崗位要求，設定基層衛生專業技術人員職稱評審指標和標準。引入臨床病歷、門急診工作量等內容作為評價依據，突出臨床實踐能力考量。以全科醫生的崗位職能為基礎，修訂完善符合全科醫生定位的評價標準。

［1］2006年中國衛生統計年鑒［M］.北京:中國協和醫科大學出版社，2006.

［2］2011年中國衛生統計年鑒［M］.北京:中國協和醫科大學出版社，2011.

［3］2012年中國衛生統計提要［EB/OL］.(2012-06-06)［2012-08-28］.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsbwstjxxzx/s9092/201206/55044.htm.

［4］教育部衛生部關于實施卓越醫生教育培養計劃的意見［EB/OL］.(2012-05-28) ［2012-08-25］.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohkjjys/s3594/201205/54926.htm.

［5］陳竺部長在全國醫學教育改革工作會議上的講話［EB/OL］. (2011-12-31) ［2012-08-25］. http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohzcfgs/s7857/201112/53832.htm.

［6］關于印發開展農村訂單定向醫學生免費培養工作實施意見的通知(發改社會［2010］1198號)［EB/OL］.(2010-06-08)［2012-08-25］.http://www.gov.cn/zwgk/2010-06/08/content_1623025.htm.

［7］2011年10月12日衛生部例行發布會實錄［EB/OL］.(2012-10-12)［2012-08-25］.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/wsb/pxwfb/201110/53139.htm.

［8］關于擴大鄉鎮執業助理醫師資格考試試點范圍的通知［EB/OL］.(2011-02-18) ［2012-08-25］.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohyzs/s3582/201102/50684.htm.