美國標準體系及其對公共管理的支撐

文/張明蘭 蔡冠華

美國是一個市場驅動且高度多元化的社會，其標準體系以分散、獨立、民間為主導，與世界上大多數國家自上而下、集權的標準體系不同。尤其是在標準機構方面，美國有超過600個獨立的標準制定機構（SDO），大部分是相互競爭的民間標準制定機構，其中有20多家在國際標準化的舞臺上赫赫有名，而多數國家只有一到兩個權威的標準機構。美國政府對標準化在公共管理方面的作用認識得相對較晚，應用技術標準支撐公共管理的許多戰略設想也都來源于民間智慧。這種民間力量“強勢”而政府管理“低調”的模式形成了美國公共管理的獨特方式。美國政府不斷地汲取民間智慧，利用SDO平臺，建立了政府與民間相互了解、相互影響的良性互動渠道，借助高質量技術標準的強力支持，美國政府的公共管理有序高效。

實際上，鑒于公共管理是一個由千百萬要素有機結合構成的、十分復雜的巨大系統，是一個社會與經濟、文化與技術、個體與組織、過程與結果相互交錯、相互碰撞、相互作用的復雜過程，具有行業全覆蓋性、公共性、長期性、動態性和復雜性等特征，其管理難度是世界難題。而眾所周知，標準化活動也具有全行業覆蓋性、公益性、周期性的特征，與公共管理特征的重疊程度很高。因此，兩者一經結合，標準化活動特有的責任基層化與利益協調性特征，不僅會提高公共管理的效率和科學性，還會大大增加其管理的柔性。

正是基于上述戰略定位，美國政府通過法律和相關績效考核機制，明確要求聯邦政府各部委不但要在法規和政府采購中直接應用自愿協調一致標準（VCS），還明確規定政府相關公務人員要直接并全程參與和其職能相關的民間標準化活動。通過參與活動，將部門的行政管理目標傳遞給一線的標準研制專家，使政府部門從規定結果式管理轉變為過程影響式的導向管理。導向管理不但提高了行政管理質量和效率，大大降低了行政成本，而且將公共管理目標與技術標準活動進行了有機結合，這樣既保證了經濟的健康有序發展，又實現了公共管理的規范、高效和柔性，為美國實現政治、經濟和社會的發展提供了重要支撐。

一、美國標準體系

美國生產力和公共管理水平一流，標準化水平也是世界翹楚。世界上最早的標準化機構主要誕生在美國，如美國電氣與電子工程師協會（IEEE）、美國保險商實驗室（UL）、美國材料與試驗協會（ASTM）、美國機動工程師協會（SAE）等。得益于美國雄厚的經濟技術水平、市場化能力和崇尚自由的傳統文化，美國的標準體系以民間為主導，獨立、復雜、獨一無二。

在這個體系中，美國政府對標準化作用的認識是逐步加深的，可以說政府應用技術標準支撐公共管理的許多戰略設想，也都來源于民間智慧，甚至可以說由民間豐富的實踐經驗提煉而成。實際上，上世紀六七十年代，以國防部為代表的許多政府部門對標準化重要作用的認識已逐步到位，曾試圖將民間標準化活動納入政府管理，但未獲成功，雙方妥協的成果直接催生了《1996國家技術轉讓和進步法（NTTAA）》。

NTTAA承認美國標準體系以民間自愿標準為脊梁，以SDO、行業、政府之間的合作、溝通為基礎，明確要求各政府機構及其工作人員履行參與國內外自愿標準活動的職責，將完成部門的行政目標與標準化活動結合起來，盡可能消除政府自行制定獨用標準的現象。

NTTAA以立法的形式要求美國政府部門和機構盡可能采用VCS，并主動積極參與VCS的制定。NTTAA的宗旨是精簡標準的制定和實施，促使美國政府部門不斷采用以協調一致為基礎的自愿性標準取代政府部門專用標準。只有當無法使用VCS或使用VCS會造成與現行法律相沖突的情況下，聯邦政府各部委才可以決定選用其它標準，但須依照NTTAA，將為何使用其它標準的理由通過商務部下屬的國家標準與技術研究院（NIST[1]）通知總統行政和預算辦公室。

這個體系中，NIST擁有協調、指導、監督聯邦各級政府部門標準化相關活動的法律地位，聯邦政府各部委通過NIST提供的平臺與其他部門進行協調。NIST下屬的標準政策跨部門委員會（ICSP）協調聯邦政府各部門更多地采用VCS。ICSP由NIST院長代表商務部長擔任主席，其成員由所有聯邦政府各部委的標準執行官組成，定期召開協調會議，類似于我國標準化工作聯席會議。在NTTAA頒布之前，ICSP并未起到太大的作用，但在NTTAA頒布之后，其協調工作就具有了法律依據。ICSP致力于發現和解決影響聯邦政府各部委的交叉問題，并指導各部委正確采用VCS。此外，ICSP還邀請SDO等標準制定組織商討解決交叉問題，并制定解決共性問題的戰略。

這個體系中，ANSI是美國國家標準的批準機構，也是美國官方認可的民間標準機構的協調中心，與美國商務部及其下屬機構有著密切的聯系。ANSI本身是非盈利性質的民間組織，并不制定技術標準，而僅作為標準活動的協調機構和信息交換平臺。美國數百家SDO雖說大多數均為行業組織，彼此重疊交叉并不多，不過一旦出現交叉和重疊，就由ANSI提供協調平臺，盡可能地保證技術標準活動的協調一致。ANSI并沒有強制執行的能力，但美國的SDO在這種協調機制下卻幾乎均能達成協調一致。

總之，美國的標準體系就如下圖1所示，NTTAA是美國標準體系的法律基礎，以ANSI為代表的眾多民間標準機構是美國標準體系的脊梁，而以NIST為代表的眾多政府公共管理部門則是該體系的重要組成部分。

圖1 美國標準體系框架圖

二、通過標準化活動保證公共利益

美國民間SDO往往擁有所在行業大量的一線技術專家作為會員，如ASTM擁有全世界300多個國家的3萬多會員，ASME更是擁有12萬會員。各民間標準制定機構在標準制定的流程上可能略有差異，但在本質環節上都是一致的。標準制定過程全程都是由一線行業專家起草、修改，特別要求在各階段的投票中，消費者、政府等公共利益代表要占一半以上的比例，這保障了標準的公益性。同時，由于許多行業專家也是所研制標準的用戶，從而確保標準符合市場需求、能夠獲得廣泛應用。

消費者利益、環境質量、公共安全等公共利益的保護一直是政府最重要的管理職能。美國政府通過全程參與相關標準研制活動，直接將保護公共利益的目標傳遞給各參與方，特別是為數眾多的潛在公共利益破壞方（制造商代表），培養大家的公益意識；同時，集中數以萬計民間一線專家的集體智慧，通過研制切實可行的具體標準，保障公共利益。

美國消費品安全委員會（CPSC）在過去15年里，與相關SDO合作制定了300多個VCS，而只頒布了35項強制法規。例如，CPSC和燃氣器具行業協會合作，通過研制各種容量儲水式熱水器的阻火器安全裝置要求，成功地避免了室內火災的發生，既實現了CPSC的安全管理目標，又保證了燃氣器具生廠商的自覺遵守，是CPSC和生產商一起利用標準化活動，保障消費者安全、維護消費者利益的成功案例。

在環境保護方面，聯邦政府各部委通過與SDO的合作，也有不少成功案例。例如，上世紀80年代，地下石油罐泄漏（UST泄漏）事故大量發生，而美國環保署（EPA）的清理速度嚴重滯后，到1995年僅完成了1/5的污染清理，還有近30萬起污染事故來不及處理，此外還面臨每周1 000余起的新污染。最后EPA向ASTM求助并得到響應，后者邀請來自10多個不同行業的400多位專家共同研制了標準E 1739[2]，提出了以3級處理方法為核心的8步清理UST污染方法，大幅度提高了清理速度，節省了數10億美元的污染清理費用，結束了EPA的噩夢[3]EPA噩夢：A STMStandardization N ew s，1999.2。

公共安全始終是美國政府重點關注的領域，而CPSC更是在與SDO合作中受益匪淺。例如，由于在1991～2000年間收到160多起由百葉窗絞繩引起的窒息事故報告，CPSC與美國安全工程師協會（ASSE）以及窗簾生產行業合作，共同指導居民正確使用2001年以前制造的百葉窗，避免因使用不當對兒童及青少年的傷害事故。窗簾安全理事會（WCSC）根據CPSC的建議，在2002年發布了標準ANSI/WCWA A100.1－2002，規定了各種百葉窗的安全要求，大大降低了因百葉窗的滾珠鏈、絞繩以及其他活動部件引起的青少年傷害事故。

三、通過標準化活動增強相互合作

美國34個聯邦政府部門、2 700多個政府機構都有制定技術標準的權利。這些行政管理部門各自獨立，如果不進行協調，在完成公共管理目標時必然會出現重復管理、標準不統一等多種問題，造成管理上的混亂和資源的極大浪費。因此，只有加強政府部門的協調一致、政府與民間各利益方的信息共享，才能提高全社會的協調性，實現公共管理效益的最大化。

政府部門的協調一致包括聯邦政府各部委之間和各部委內部的協調一致。前者主要通過ICSP實現協調一致，后者則通過內部設立的標準執行官（SE）及其標準項目辦公室，迅速實現部委各部門間的協調一致。如規定政府人員在參與民間SDO的VCS活動前，必須適當準備；若有多個部門共同參與，則在參與活動之前，各部門的代表必須進行協調，保持政策觀點彼此一致；在參與活動過程中，政府代表表達的觀點都應代表政府，且必須前后一致。這些規定確保了部委內部的協調一致。

政府與民間組織的信息共享，則通過與相關的SDO長期保持密切聯系來實現。政府代表通過與民間SDO工作人員的對口聯系，隨時了解其所涉及領域的民間技術標準活動情況，一旦有與本部門相關的標準化活動，就會上報SE，派員全程參與。在具體的參與活動中，政府代表隨時了解行業現狀，傳遞政府管理目標和執法監督信息，實現政府與民間各利益方的信息共享。

四、通過標準化活動降低管理成本

美國經濟高度發達所帶來的公共管理對象數量龐大，對技術指標的要求很高，但政府部門所擁有的資源相對來說卻很有限。由于技術標準的制定和實施通常是以時間、人力、技術、資金及配套設施等為基礎條件的，因此聯邦政府各部委重復制定的標準不僅會帶來管理上的不確定性，而且也會造成公共資源的極大浪費。廣泛采用民間標準組織制定的VCS，可以充分利用民間優質的技術資源和專家資源。

美國DOD一直是NTTAA的有力推動者。DOD對標準的制定和維護資源消耗驚人，且由于專家數量有限，標準質量得不到保證。因此，從上世紀60年代起DOD就開始了以“盡可能采用民用標準代替軍用標準”為主要內容的軍標改革。據統計，到1999年DOD已經成功采納了9 500多個民間VCS，工作效率顯著提高，節約經費超過1億美元。例如，2009年，為減少誤傷友機的事故發生，DOD僅通過采用《通用防空詢問系統（Common Air Defense Interrogator）（第5版）》修訂標準，就為國防部節省了3 100萬美元。

五、通過標準化活動抑制官僚主義

美國的標準體系分散、獨立，但政府內部的標準管理模式卻高度集權，NTTAA對政府部門采用VCS和參與民間技術標準活動有著嚴格的規定。NTTAA要求政府部門將采用VCS作為本部門實現政策目標或活動的措施之一，并規定只要此類標準活動與本部門相關，就應當全程參與其中。同時，NTTAA還要求政府部門對于不采用VCS的理由通過NIST向總統行政和預算辦公室匯報。這種嚴格的規定要求政府官員必須長期與相應SDO保持緊密聯系，全程參與其標準化活動，并在參與過程中詳細記錄活動內容以備審查。

此外，聯邦各部委都在NIST的指導下，建立了一系列內部的標準化工作管理和監督程序，將政府人員參與標準化活動的內容細化，將績效考評的指標具體到每一個細節，確保了政府人員積極參與標準化活動。由于VCS活動頻繁，政府工作人員工作量很大，一個人常常要同時參與幾個甚至十幾個技術標準活動。如果在SDO的標準化活動中采取官僚作風，勢必導致民間專家的不配合，從而令工作量倍增，得不償失。正是這種管理機制，促使政府部門及其工作人員在參與民間標準活動時，認真對待，避免官僚作風，并積極建立與民間專家的良好個人關系，保證政府職責能夠得到較好地體現。

六、總結

雖然在公共管理中，協調各利益相關方是一件復雜的工程，但是美國政府創造性地開辟了依靠標準體系和標準活動平臺來協調公共事務相關利益方的途徑。通過積極且平等地參與民間標準活動，一方面，可以讓政府管理目標在高質量的標準中得以順利體現，另一方面，政府工作人員與民間一線專家建立起的廣泛而深遠的網狀聯系，有利于廣開言路，提高政府決策的科學性和政策的柔和性。此外，政府積極參與和采納民間標準，既降低了自身的責任風險和財政負擔，也在無形中擁有了許多行業一線專家資源，并減輕了自身在公共管理中的技術負擔。美國的這種分散、獨立、民間主導的標準體系為其公共管理提供了重要的支撐，取得了意想不到的成功，也為我國的公共管理標準化建設提供了有益的借鑒。