新時期中國財政改革的戰(zhàn)略思路

文/柳 文

自1998年提出建立公共財政框架以來，中國的財政體系推行了一系列改革措施。在不長的時間里，公共財政框架初步建立，公共財政收支結(jié)構(gòu)的“公共性”導(dǎo)向日漸強(qiáng)化，較好地適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展的需要。與此同時，國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)社會形勢的發(fā)展變化、社會公眾對政府公共服務(wù)與社會福利期望值的不斷增長，又對財政改革與發(fā)展提出了更高的要求。為此，在不斷推進(jìn)現(xiàn)有各項財政改革工作的基礎(chǔ)上，有必要對“十二五”時期乃至未來較長一個時期內(nèi)推進(jìn)財政發(fā)展與改革的戰(zhàn)略思路做出通盤考慮。

一、中國財政改革的新挑戰(zhàn)

經(jīng)過30余年改革開放，中國經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)發(fā)展成就顯著，2010年中國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和世界第一貿(mào)易大國，當(dāng)年人均GDP達(dá)到4382美元，外匯儲備總額此前早已位居世界第一。全國財政收入伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)躍升之勢，2011年財政收入已突破10萬億元，國家的財力大大增強(qiáng)。

同時，我們也應(yīng)看到，國際政治經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的作用、經(jīng)濟(jì)社會生活迅猛變遷對人和自然環(huán)境造成的客觀影響等因素，又在不同程度上制約著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

第一，國際國內(nèi)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素呈現(xiàn)疊加態(tài)勢。歷史經(jīng)驗表明，很多新興市場國家步入中等收入國家行列后，往往由于國內(nèi)矛盾集中爆發(fā)而由盛轉(zhuǎn)衰，這被稱為“中等收入陷阱”。2010年中國進(jìn)入了國際公認(rèn)的中等收入發(fā)展階段，此時也正出現(xiàn)社會矛盾的高發(fā)態(tài)勢。同時，中國的“人口紅利”正在逐漸耗盡，“未富先老”的中國可能會逐漸失去原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較優(yōu)勢，若短期內(nèi)找不到新的比較優(yōu)勢，陷入“中等收入陷阱”的危險將加大。

第二，利益群體的出現(xiàn)。30余年的改革開放和接近20年的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程造就了眾多的利益群體，某些層級的政府職能部門也出現(xiàn)了利益群體化的苗頭。利益群體的存在及其追求利益最大化的天性，在一定程度上阻礙了改革的正常進(jìn)展，也成為很多社會不公現(xiàn)象的源泉。貧富差距已成為當(dāng)前很多社會分歧和對立產(chǎn)生的根源，經(jīng)濟(jì)利益的分化進(jìn)一步造成思想分化，在社會上下層之間、窮人與富人之間、城鄉(xiāng)之間，形成了深淺不一的社會斷裂帶。

第三，焦慮心態(tài)在全社會彌漫。伴隨社會總財富不斷增加而來的是各種煩惱和焦慮。除了食品安全、環(huán)境污染等主題，“稅感焦慮”已經(jīng)成為蔓延最廣的焦慮之一。隨著以稅收為主體的國家財政收入連年大幅增長，“國富民窮”、“國家與民爭利”等說法不脛而走，有關(guān)稅率水平和稅負(fù)結(jié)構(gòu)的適度性的話題總能引發(fā)社會上廣泛的爭論、質(zhì)疑和批評。另一方面，雖然各級政府每年的民生領(lǐng)域投入都有大幅增加，但與公眾對公共服務(wù)與社會福利的期望值總有很大差距。通貨膨脹、負(fù)利率、高房價、擇校費(fèi)、看病難、看病貴等問題的客觀存在引發(fā)了廣泛的“民生焦慮”。

二、新形勢對財政改革提出新要求

已有的巨大社會財富如何科學(xué)分配使用？如何使現(xiàn)有的社會治理方式與社會成員不斷提高的意識水平相適應(yīng)？矛盾與問題積聚而成的公共風(fēng)險如何化解？這為財政改革提出了新要求。

1.改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔逦灰惑w”的全方位改革。

在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)五大領(lǐng)域的建設(shè)進(jìn)一步呈現(xiàn)相互影響、相互推動、相互制約的關(guān)系。在此期間，改革也不再是單一價值取向的行動，為了促進(jìn)社會主義和諧社會的發(fā)展，實現(xiàn)社會長治久安，不同社會領(lǐng)域中的合理訴求都應(yīng)被納入改革體系當(dāng)中加以統(tǒng)一考慮。因此，為了彌補(bǔ)第一階段改革缺失的環(huán)節(jié)，為了全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，“十二五”乃至之后的改革應(yīng)當(dāng)更加注重整體性。只有實現(xiàn)“五位一體”改革的聯(lián)動，才能將社會主義基本價值體系建設(shè)落到實處。

2.改革目標(biāo)更加追求社會公平正義。

“效率優(yōu)先，兼顧公平”是改革第一階段大多數(shù)時間里奉行的原則。上世紀(jì)90年代中后期開始，一些側(cè)重效率的改革舉措在執(zhí)行過程中發(fā)生扭曲，不但傷害了公平也實際上損害了效率。為了解決由此產(chǎn)生的社會問題和矛盾，就必須在關(guān)注效率的同時，更加注重彌補(bǔ)社會公平正義方面存在的缺失，這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然要求。人們在解決了溫飽問題之后會更加關(guān)注公平、正義，更加關(guān)注財富蛋糕的分配，以保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。

3.改革需要“頂層設(shè)計”。

“十二五”規(guī)劃的建議適時提出了“要更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”這一科學(xué)戰(zhàn)略。重視頂層設(shè)計的意義在于，從中央層面對改革進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，有助于增強(qiáng)各項改革的關(guān)聯(lián)性和配套性，有助于從全局利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)安排各項改革的輕重緩急，有助于借助中央的權(quán)威排除來自既得利益的阻力，促進(jìn)重大領(lǐng)域改革方案的及時出臺。只有這樣，才能扭轉(zhuǎn)分配不公、貧富差距拉大的現(xiàn)象。

三、新時期財政改革的新戰(zhàn)略

1.財政改革應(yīng)在整體改革中居于基礎(chǔ)性地位。

1978年改革開放以來，財政管理體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口和主要環(huán)節(jié)，為此，財政部門率先在政府間關(guān)系方面做出了一次又一次的重大改革。這些財政改革舉措大多著眼于經(jīng)濟(jì)層面和技術(shù)層面。面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢，“五位一體”的全方位改革，為未來的財政改革賦予了新的內(nèi)涵，它要求財政改革應(yīng)當(dāng)有新思維、新戰(zhàn)略。

廣義的財政包括財政分配關(guān)系、財政分配手段（包括政策、體制、工具等）兩方面的內(nèi)容，前者屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，后者屬于上層建筑。通常所說的財政改革，指的是財政分配手段方面的改革。財政分配手段屬于上層建筑層面的內(nèi)容，但各項具體的政策在實施過程中主要是以經(jīng)濟(jì)形式加以表現(xiàn)的。因此，在上層建筑體系的各個組成部分中，財政分配手段與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的聯(lián)系更為自然和緊密，財政分配手段的改革對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響也因之更為直接和即時。另一方面，作為上層建筑的組成部分，財政分配手段的改革對整個政治上層建筑也有著重要的影響和帶動作用。因此從某種意義上說，財政分配手段是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間一道距離最短的橋梁。

在“五位一體”的全方位改革過程中，財政改革應(yīng)當(dāng)居于基礎(chǔ)地位，發(fā)揮中心環(huán)節(jié)的作用。由于涉及利益分配，財政改革對經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)領(lǐng)域的影響直接而明確，牽住了財政改革這個“牛鼻子”，全方位改革的成功就有了較大把握。

2.財政改革應(yīng)當(dāng)成為全方位改革的突破口。

當(dāng)前的改革共識和改革動力相對薄弱。在政治體制、行政體制、經(jīng)濟(jì)體制改革完全同步推進(jìn)尚有困難的情況下，不妨考慮從改進(jìn)和加強(qiáng)財政管理的改革角度切入，從公共理財以及公共事務(wù)的決策和監(jiān)督體系改革層面發(fā)力，通過財政的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新來輻射和帶動政治體制、行政體制改革。這種看似屬于技術(shù)層面的改革有著明顯的戰(zhàn)略價值，因為加強(qiáng)管理是利益各方都難以提出拒絕理由的改革措施。從這個角度切入，還能同時推動制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，可謂一舉兩得。

具體來說，有利于提高財政透明度的預(yù)算管理改革可以成為全方位改革的切入點。在財政業(yè)務(wù)部門，預(yù)算管理更多表現(xiàn)為一個復(fù)雜的技術(shù)問題。但在整個社會生活中，預(yù)算是公共資源配置的最終體現(xiàn)，其制定過程也是利益各方博弈的過程。改革完善預(yù)算制度，不但能有效管理政府，提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率，更能直接影響國家權(quán)力的分配。因此，預(yù)算管理改革不僅是一個技術(shù)問題，更是一個權(quán)力問題和政治問題。

預(yù)算民主是實現(xiàn)民主政治的重要途徑。以預(yù)算改革為代表的政府理財和公共資源配置方面的管理創(chuàng)新，客觀上要求在制度層面上加深決策與監(jiān)督的透明化、嚴(yán)密化、規(guī)范化、法治化、民主化。這樣就很有可能通過政府理財?shù)拿裰骰头ㄖ位瓌咏?jīng)濟(jì)社會生活、公共事務(wù)決策的法治化、民主化、憲政化，并提高公民參與社會管理的能力，促進(jìn)參與式民主的發(fā)展，進(jìn)而可以在這種動態(tài)過程中化解既得利益阻礙，打破改革的階段性“瓶頸”，順利推進(jìn)“五位一體”的全方位改革，促進(jìn)包容性發(fā)展戰(zhàn)略和包容性社會的建設(shè)。

收入分配制度改革可以作為另一個全方位改革的切入點。改革收入分配制度的根本目的是實現(xiàn)社會主義公平正義，消除貧富差距和實現(xiàn)共同富裕，從源頭上化解各種深層次的社會矛盾，構(gòu)建社會主義和諧社會。它不僅僅是具有經(jīng)濟(jì)意義的改革，更有著政治和社會意義。因為改革過程中必然要涉及政治行政體制和社會管理體制改革的內(nèi)容，因此也具有一定的改革統(tǒng)領(lǐng)作用。由于國有企業(yè)的存在，當(dāng)前的財政仍然具有一定的國有資本財政屬性，財政改革在初次分配和二次分配中都有很大的發(fā)揮空間。在初次分配領(lǐng)域，財政在公共產(chǎn)權(quán)收益管理、壟斷性國有企業(yè)收益分配方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用；在二次分配領(lǐng)域，民生財政在運(yùn)用稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)方面更具有極大的用武之地。

3.財政改革是及時化解公共風(fēng)險的有力工具。

回首歷史，改革總是發(fā)生在出現(xiàn)危機(jī)的時候，而全面落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)，以及來自經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段的挑戰(zhàn)，都要求未來的改革以提前規(guī)避風(fēng)險為導(dǎo)向，要主動出擊，爭取主動。從財政自身來說，目前主動深化改革的客觀條件已經(jīng)具備：首先，財政改革是目前社會各方認(rèn)可度最高的改革。從改革呼聲最強(qiáng)烈的領(lǐng)域改起，改革最容易推進(jìn)，失敗的可能性也最低；其次，面對自身客觀存在且具有緊迫性的經(jīng)濟(jì)社會問題，很多地方政府都有推進(jìn)財政改革的想法和決心；第三，一些地方政府一直在主動尋找財政改革的出路，實踐著不同的改革模式并已取得相當(dāng)經(jīng)驗。例如，廣東省、河北省以及河南省焦作市等地在增強(qiáng)財政透明度方面進(jìn)行的改革探索已經(jīng)證明，預(yù)算行為法治化改革對于實現(xiàn)政府財政運(yùn)行規(guī)范化、政府公共經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范化，重塑政府治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)誠信政府有著直接的積極作用。以上幾方面條件匯集一處，正是推進(jìn)下一階段財政改革的動力。值此有利時機(jī)，正當(dāng)順勢而為，主動改革，以此不斷健全符合科學(xué)發(fā)展需要的財稅體系。

從預(yù)算管理和收入分配制度入手的財政改革，對于提高財政資金使用效率，增加公共產(chǎn)品供給，提升公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)社會各階層利益分配的平衡有著直接效果。社會反應(yīng)強(qiáng)烈的財政年底突擊花錢、“三公”開支比例偏高等問題也能由此得到抑制。錢花到了刀刃上，民眾的“稅感焦慮”、“民生焦慮”都會大為緩解，“仇富”、“仇官”情緒也能得到有效平復(fù)。不但公共風(fēng)險因此能得到有效化解，還能進(jìn)而凝聚基層改革動力，增強(qiáng)全體社會成員的改革共識，為“五位一體”全方位改革的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。

總之，新時期的財政改革，其視野和胸懷應(yīng)超越財政自身，充分發(fā)揮財政在經(jīng)濟(jì)社會生活中的基礎(chǔ)性作用。讓財政改革成為整個中國改革的突破口，通過財政改革來影響和帶動其他暫時難以全面啟動的改革，為這些改革的啟動和不斷深化創(chuàng)造條件。當(dāng)然，這一高度的財政改革，單靠財政部門的能力是難以啟動的，它涉及多個部門間的配合、妥協(xié)乃至權(quán)力牽制，這還有待于最高決策層的整體部署和具體協(xié)調(diào)。而各地方的財政改革經(jīng)驗，也需要經(jīng)過中央的系統(tǒng)集成才更具備在全國推廣的價值，這也體現(xiàn)了頂層設(shè)計的價值。