單位出借公款為職工解決生活困難是否違紀
——析挪用公款、違規出借公款及違反財經紀律違紀之區別

■趙 煒

單位出借公款為職工解決生活困難是否違紀
——析挪用公款、違規出借公款及違反財經紀律違紀之區別

■趙 煒

案例簡介：

某市屬全額撥款的科研事業單位，因地處偏僻城郊，職工生活、工作很不方便。2004年初，為了穩定人才隊伍，單位領導經集體研究，決定由單位統一出借公款給職工購房購車，以解決生活不便等問題，并制定了相應的辦法。之后根據該辦法，單位先后與30名職工簽訂了借款協議，共出借公款計人民幣100余萬元，借款均按辦法規定的程序經過單位領導批準。至2006年10月有人舉報案發時，尚有70余萬元未償還，借款期限均已達到13個月以上。

問：本案應如何認定處理？

分歧意見：

第一種意見認為：該涉案單位違反國家規定，擅自將公款出借給職工個人使用，超過規定期限不還，數額較大，應以挪用公款認定。

第二種意見認為：該涉案單位擅自支取公款并以借款程序出借給職工個人使用，違反的是財務工作方面的規定，應以違反財經紀律定性。

第三種意見認為：該涉案單位領導違反財務管理規定，將巨額公款出借給職工個人使用，應構成違規將公款借給他人違紀行為，而該單位使用公款的職工中的黨員的行為，也應構成借用公款違紀。但本案在處理時應考慮該單位的實際情況和領導的動機、出發點及職工用款的真正目的。在認定已構成違紀的前提下，予以適當處理為宜。

評析意見：

一、挪用公款，是指黨和國家工作人員或者受委托管理、經營國有財產的人員中的黨員，利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動，或者進行營利活動，或者超過三個月未還的違紀違法行為。

其違紀構成與本案聯系密切的在于客觀方面的表現，即必須具有利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用的行為。“利用職務上的便利”，指利用自己主管、管理、經手公款的便利條件。“挪用公款”，指未經合法批準而擅自將公款移作私用。“歸個人使用”，根據全國人大常委會發布的《關于刑法第384條第一款的解釋》之規定，是指：（1）將公款供本人、親友或者其他自然人使用；（2）以個人名義將公款供其他單位使用；（3）個人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個人利益。而挪用公款歸個人使用的具體表現類型有：挪用公款歸個人使用，進行非法活動，或進行營利活動，或超過三個月未還。其中的“歸個人使用，超過三個月未還”，主要指用于個人蓋房、治病、買家具、辦理婚喪大事等。

本案某科研單位的領導，對于本單位的所有公共財產，當然具有主管、管理、經手的職權，符合“利用職務上的便利”這一前提。將單位公款出借給30名職工個人使用的主要意圖就是用于購房和買車，使用時間較長，均超過了三個月時間。似乎也符合“公款歸個人使用超過三個月未還”的要件。但仔細分析便可看出，該單位30多名職工之所以都能夠使用單位公款為個人買車購房，并非個別領導或財會人員利用職權擅自所為，也不是某個領導以個人名義、或個人決定以單位名義給其他單位使用謀取個人利益，而是本單位領導經集體研究決定，為穩定人才隊伍，解決職工困難，專門制定了相關用款辦法，與每一個用款職工簽訂了借款協議，履行簽批程序后才予以出借的。這就與“未經合法批準擅自將公款移作私用”不同，與上述全國人大常委會的立法解釋也不符。同時，根據2003年11月13日《全國法院審理經濟犯罪案件工作會議紀要》第四條的司法解釋：“經單位領導集體研究決定將公款給個人使用，不以挪用公款罪定罪處罰。”因此，本案的行為與前述客觀方面要件不符，與有關立法、司法解釋相抵，不能以挪用公款認定處理。

二、違規將公款借給他人，指單位負責人或者經管公款的人員中的黨員，違反有關規定，利用職務上的便利，擅自將公款借給他人使用，情節較重的行為。

其違紀構成的重要特征仍在于客觀方面的表現，即具有利用職務上的便利，違反有關規定，擅自將公款借給他人使用、情節較重。而“擅自將公款借給他人使用”，仍指未經合法批準，私自將公款借給他人使用。本案中的單位領導利用職權便利，將單位公款出借給職工用于個人購房的行為，是明顯違反國家財經管理制度有關不準借支公款歸個人使用等規定的。但關鍵在于該單位的借支行為，是經過領導集體研究決定，并履行了簽訂協議和審批的程序。這就與上述的“擅自”行為不同，不符合客觀方面要件。其他構成要件無須再論，以違規將公款借給他人違紀認定的意見同樣不能成立。

三、財經方面的其他違紀，按照黨紀處分《條例》第126條之規定，是指違反其他財經法規，破壞財經管理秩序的行為。

侵犯的客體是國家財經管理秩序。

客觀方面表現為違反其他（指本條例第十一章各條款中未明確涉及的）財經法規，破壞其他財經管理秩序的行為。

主體為一般主體或特殊主體。主觀上是故意。

從本案的行為可以看出，某科研單位的領導無論出于什么樣的動機或目的，集體研究作出決定將單位100萬元公款出借給30名職工購房買車的行為，都直接違反了財政部“國家預算資金、企業生產資金等所有公款一律不準用于職工借支”等規定，侵犯了國家財經管理秩序，已構成在財經方面借支公款的其他違紀。處理時應根據該單位領導成員各自責任的不同，追究直接責任者及主要、重要領導者的責任。

黨紀處分《條例》第116條規定的借用公款違紀，是指個人借用公款超過六個月不還，情節較重；或者進行營利活動；或者進行非法活動的行為。

主體為一般主體，具有責任能力的黨員均可構成。

主觀上是直接故意，具有無償使用公款的目的。

客觀方面表現為個人借用公款超過六個月不還，情節較重。或者進行營利、非法活動。“借用”，指經過合法批準。“不還”指行為人主觀上不想還或者客觀上無力還。

客體是國家財務管理制度。國家歷來重視對于公款使用的保護，財政部明確規定：“國家預算資金，企業生產資金等所有公款一律不準用于職工借支。職工生活發生困難，經群眾討論，領導批準，只能從單位職工福利費或福利基金中酌情給以補助；職工臨時急需用款，可以從互助金中臨時借支，并及時歸還。”這就進一步明確了公款一律不準私用和職工生活困難或臨時急用時只能少量借支的范圍。而本案其單位的30名職工為了個人購房買車所借用單位的公款多達100萬元之巨，無論用款的范圍還是用款的數量均遠遠超出了“互助金”或“職工福利基金”中的“酌情補助”，并且至案發時尚有70萬元公款已達13個月未予歸還，比限定的時間多出7個月之久，實屬情節較重，明顯違反了上述規定，侵犯了國家財務管理制度。雖然該筆借用公款行為是單位領導集體研究決定的，并有用款協議和簽批程序，但借款的職工無償使用單位公款的目的是明確的。因此，該單位30名借款職工中的黨員職工的行為，已符合上述主體、主觀方面、客體、客觀方面諸要件，應構成借用公款違紀。

綜合本案情況，某科研單位領導集體研究出借公款的行為已構成在財經方面的其他違紀，屬于單位違紀，應追究有關責任者的責任。使用單位公款的30名職工中的黨員職工，已構成借用公款違紀。本案在處理時應首先追回單位公款，并將案件的實際情況和當事人的動機、目的、是否積極還款等因素，作為量紀的情節予以結合，適當處理。