基層黨內民主建設現狀分析和路徑探討

吳少華

（中共屏南縣委黨校 福建屏南 352300）

“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用”［1］，從民主制度和民主實踐的發展規律看，最基礎的一環在基層。黨的十七屆四中全會提出，要“以加強黨內基層民主建設為基礎，切實推進黨內民主”。黨內基層民主建設是黨內民主建設的基礎，也是黨內民主建設的突破口，黨內基層民主的充分發展，有利于激發基層黨組織活力，形成有序政治參與，培育民主的政治生態。

一、當前基層黨內民主發展現狀

改革開放以來,隨著社會主義民主政治的發展，基層黨內民主建設出現了好的發展趨勢,黨員參與黨內事務管理已成為許多黨組織建設的突出特點。但不可否認的是，農村基層黨內民主發展過程中仍存在一些不可忽視，需要加以完善、改進和解決的問題。

1.認識不到位，民主意識淡薄。有相當部分的基層黨員普遍缺乏民主意識和民主觀念，對憲法和黨章賦予的權利行使不充分，習慣于“擁護”和“服從”，自覺維護自身權利的意識不強；有的黨員對黨內政治生活缺乏熱情，持無所謂態度，即使發現黨內違反民主集中制原則的現象也聽之任之，熟視無睹；有的雖有不滿，但礙于人情或出于自我保護意識，也是“事不關已高高掛起”，黨員權利虛化。另一方面，有的基層黨員干部思想也存在誤區，害怕群眾民主的思想，錯誤地認為一搞民主選舉和村務公開，會容易出亂子，不利于對農民的管理和教育，不利于農村的穩定，因而不敢堅持民主。

2.氛圍不濃厚，民主透明度低。不少基層黨組織尚未把黨內民主建設提到黨的組織原則的高度予以重視和加強。在發揚黨內民主的問題上，往往是集中講得多，民主講得少。有的領導干部對黨員的意見和建議不理不睬，對黨員的要求和呼聲不聞不問，對黨員的個人選擇意愿進行干預，黨員的正當需求被忽視，民主集中制變成了個人決定制，沒有形成良好的民主氛圍。不少基層黨員對黨內的情況不甚了解，也很少有機會參與黨內的事務管理，尤其是極少參加黨內決策。即使在黨內選舉過程中，也經常過分強調組織意圖，黨員的選舉權未得到充分的自主伸張。

3.制度不健全，權利保障不足。黨員的權力是否得到保障，決定黨內民主發展的程度，決定著黨員對黨內民主的態度，也決定著黨員對黨內事務的參與程度。但在實際操作過程中，黨員的民主權利還是沒有得到有效的保障。一是有的制度建設不夠配套。有些制度只有定性的規定，沒有定量的要求，缺乏具體的實施細則；有些制度過于粗糙、簡單，缺乏必要的程序性規定，存在著原則要求和具體細則脫節的情況，造成“有制難依”的結果。二是有的制度設計不夠周延。比如，黨的民主集中制是我們黨重要的組織制度，然而對于違反黨的民主集中制原則，僅在《中國共產黨紀律處分條例》中有一條原則性的處理規定，對于責任認定、責任邊界、處理辦法、執行主體的相關規定均不詳盡。

4.程序不規范，民主執行不力。哈貝馬斯說：“民主就象一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程。”程序是實現黨內民主的基本載體，實體法規范的民主權利必須在程序法規范的框架內運行才能實現。但是，我們黨內實體性規范甚多，程序性規范極少。這也是我們黨內民主得不到應有保障與發揮的癥結之一。現實中，未經民主程序，領導直接拍板的有之；不按規范、不按程序操作的有之；甚至在必經的程序中，也有人進行技術處理草草了事。所謂“上有政策，下有對策”，民主在執行過程中偏離軌道，落實情況不盡人意。

二、影響基層黨內民主建設的主要原因

基層黨內民主建設不是一個孤立的體系,其發展程度受到文化觀念、制度體系、黨員干部思想政治素質等諸多因素的影響和制約。

1.中國傳統文化負面因素的影響。我國歷經兩千年的封建社會，其所形成的思想意識、道德觀念、處世方法對人們的影響根深蒂固。鄧小平指出：“舊中國給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統比較少。”中國傳統文化中基于血緣紐帶的宗法倫理，強調的是“君君臣臣父父子子”的等級觀念和權力觀念，因此，對于普通百姓來說毫無權利可言，唯有絕對的服從，而這種“服從”，反過來必然導致對普通民眾權利和法律規則的視而不見。所以在這種權力本位的社會結構中，人的個體主體意識喪失，權利意識、平等觀念匱乏，未能形成追求正義、公平、權利、自由的行為模式。雖然現在封建制度已推翻，社會主義制度已建立，但封建殘余思想卻未能徹底根除，臣民觀念、等級觀念、權力觀念以及封建家長制作風仍有一定的市場，尤其在落后地區影響更甚。

2.黨員自身教育水平限制。“民主社會需要相當廣泛的政治參與，而這一政治參與首先是建立在社會成員對政治的一定水平的認知水平基礎之上的。”［2］公民的受教育程度高低與公民政治參與存在密切關系，公民的素質與民主進程息息相關。一般來說，受教育程度高的公民較易接受新生事物，并對社會中發生的各種經濟社會事務形成自己一定的政治見解，進而有可能參加各種政治活動或討論。與此相反，受教育程度較低的人，他們的政治認知和這一認識結構下所表現出的政治參與的不足使他們不能很好地利用現存政治系統進行利益表達或訴求。而現實的情況是，農村黨員普遍年齡偏大，文化程度偏低。以山區縣屏南為例，據縣委組織部統計，全縣農村黨員4597人，初中及以下3659人占79.6%，35歲以上占84.3%，其中60歲以上 1274人占27.7%。這樣的黨員結構，必然造成農村黨員整體素質水平偏低，對新事物、新知識的接受程度慢，民主參與意識很難形成。

3.傳統教育用人理念的制約。長期以來，我們重視組織建設，強調黨員的集體歸屬和組織紀律，黨員很大程度上是作為黨的建設的客體來對待的。在黨員教育中，往往強調履行義務多，強調行使民主權利少；對加強組織紀律性要求多，對增強民主意識、發揚民主作風要求少；在考察了解黨員的思想政治素質時，往往只注重黨員是否服從組織、遵守紀律，而忽視對黨員民主意識、民主作風的考察；在提拔使用干部時，往往只看重“聽話”“服從”的，而對善于獨立思考、敢于對黨組織和領導干部進行監督，敢提意見的黨員則心存顧慮，不敢重用。這影響了黨員正確全面地進行黨性鍛煉，使得一些黨員安于自我保護，不懂得黨員既有接受管理和監督的義務，又有參與管理和監督的權利，對黨內重大問題不善于進行獨立思考，不會或不敢行使自己的民主權利。

4.現行體制和監督機制的不足。隨著多年來的發展實踐，我們雖然已經形成了一套較為完整的黨內基層民主建設的法規和制度，使黨內基層民主建設向好的方向發展。然而，這個制度體系還帶有一定的局限性，公平合理科學暢通的競爭機制尚未形成。而另一方面，現有的監督機制還不完善，作為黨的主要監督機構的黨的紀律檢查委員會的監督職能還有待于充分發揮。

三、加強和完善基層黨內民主的路徑

推進基層黨內民主是一項復雜的系統工程，需要從基層實際出發，重點突破，整體推進。

1.加強教育實踐，建立民主意識的培育機制。黨員民主素質的提高是發展黨內民主的重要前提，是發展黨內民主尤其是基層黨組織民主的內在動力。加強基層黨內民主，需要對廣大黨員進行黨內民主教育，健全民主意識養成機制，引導基層黨員干部增強民主意識，唯有如此，才能激發基層黨內活力，活躍基層黨內生活，形成平等融洽、生動活潑、暢所欲言、團結和諧的黨內民主氛圍。一要加強對黨員民主文化素質的培養和對政治知識和業務技能的培養，增強黨員群眾在政治生活中的參與能力。黨員掌握的科學文化知識越多，民主素質就越高，就越能改變傳統的思想觀念和習慣，也能意識到自我的價值和尊嚴。要根據基層實際制定黨員學習教育制度，使學習長期化、規范化、制度化。要把黨內民主教育作為黨員經常性教育的重要內容，創新培訓理念，改進培訓方法，通過黨課，專題培訓，黨員電化教育等形式，有針對性地對黨員進行民主知識的教育，促進基層黨員民主價值導向的形成，不斷增強廣大黨員的平等意識、權利意識、責任意識，使廣大基層黨員對黨內民主的認識更加深刻、把握更加全面、運用更加自如。二是要給基層黨員搭建參與黨內民主的平臺，強化基層黨員的民主意識。實踐是最好的老師，提高基層黨員的民主意識，離不開黨內民主實踐的的關鍵環節，要通過黨內基層民主豐富多彩的實踐活動，學與干相互促進，不斷提高廣大黨員的民主意識和民主素質。

2.尊重黨員主體地位，健全民主權利的保障機制。黨的十七大首次明確提出了尊重黨員的主體地位，這不僅是對黨建理論的一項重大創新，也是我們黨執政理念的進一步豐富和完善。黨員的主體地位是通過黨員民主權利的行使和保障來體現的，沒有黨員民主權利的切實行使和保障，黨內民主就會成為無源之水，無本之木。黨員民主權利，是黨的章程和法規所確定的黨員在黨內事務和活動中的利益和權力。根據《中國共產黨章程》和《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨黨內監督條例（試行）》等文件的規定，概括起來黨員的民主權利主要有18個，即：知情權、參與權、管理權、培訓權、建議權、批評權、監督權、表決權、選舉權、被選舉權、控告權、申訴權、辯護權、作證權、請求權、保留意見權、檢舉或揭發權、罷免或撤換權。在農村基層，由于主客觀原因的影響，農村基層黨員的主體地位并沒有完全得到體現。所以，要尊重農村基層黨員的主體地位，須以保障農村基層黨員的民主權利作為根本，充分發揮農村基層黨員在黨內生活中的主體作用。要保障黨員的主體地位和維護黨員的民主權利為核心，以維護黨員的知情權、參與權、選舉權、監督權為重點，切實維護黨員的民主權利。知情權是保障基層黨員民主權利的基礎和前提，參與權是保障基層黨員民主權利的具體體現和基本要求，選舉權是保障基層黨員民主權利的核心，監督權是基層黨員進行黨內民主監督的前提和保障。以“四權”為抓手，健全民主權利的保障機制，黨員的主體地位才能在黨內民主生活中得到充分體現。

3.注重制度建設，完善黨內民主配套機制。制度是規范社會成員政治行為最有權威的力量，是發展黨內民主的重點所在。要在黨內建立有效的利益表達和參與管理的機制，努力使黨員行使民主權利制度化、規范化和程序化。一要健全黨務公開制度。列寧說過：“沒有公開性而來談民主制是很可笑的。”知情是參與和監督的前提,推進基層黨內民主，首先要保證黨員的知情權，而落實黨員知情權最直接、最具體、最有效的途徑，就是推行黨務公開。要完善公開制度，確保公開時間及時、到位，做到事前、事中、事后全過程公開，充分體現黨務公開的經常性、動態性和及時性。突出公開重點，確保公開內容全面、具體，凡是群眾關心的黨內熱點問題、容易出現以權謀私、滋生腐敗、引發不公正現象的事項，只要不涉及黨內秘密，都應最大限度地進行公開。拓寬公開渠道，規范公開程序，真正落實黨員的知情權。二要改革黨內民主選舉制度。黨內民主選舉，是黨內民主的重要方面，改革黨內民主選舉制度是落實黨員民主權利的重要途徑。要以改革黨內選舉制度為根本，不斷擴大黨員在黨內行使選舉權的范圍，提供行使選舉權的平臺。規范“雙推直選”“兩推一選”等新的黨內選舉程序，突出體現選舉人的意志；把完善黨內基層選舉制度，作為保障黨員民主權利的重要舉措，改革候選人提名制度，改進候選人介紹方式，有計劃、有步驟地擴大直選范圍，確保選舉結果讓組織、黨員和群眾滿意。三要完善意見表達制度。“為了貫徹民主制，極重要的問題以及那些同群眾本身的一定行動有直接關系的問題，不僅必須用選派代表的方式，而且必須用向全體黨員征求意見的方式來決定”［3］。在多元利益群體并存、黨員社會身份復雜化的時代，充分重視來自不同社會背景的黨員意見，共同討論，共同思考，有助于整合黨內意志，防止黨員由于社會身份的變化和社會地位的差異而導致對黨產生疏離感。要堅持黨內重大決策征求意見制度，推行重大問題票決制和征求意見制度，讓黨員充分發表意見和建議，使黨員意愿得以充分表達和體現。四要創新黨內民主監督制度。應認真貫徹《黨員權利保障條例》，建立健全黨員監督制度，合理拓寬黨員檢舉、揭發、控告等渠道，增強黨員監督的成效，積極引導黨員參與黨內事務、強化黨內監督。應創新黨員廣泛參與監督的載體，尤其應在維護黨員的知情權、參與權方面創新方法、拓展渠道，只有使廣大黨員知曉黨內情況、參與黨內活動，才能充分發揮黨員的監督作用，真把黨員的監督權落到實處。○

［1］江澤民論加強和改進執政黨建設（專題摘編）［M］.北京:中央文獻出版社、研究出版社,2005.

［2］高洪濤.政治文化論［M］.北京：中國廣播電視出版社，1990：173.

［3］侯少文.黨內民主是黨的生命［J］.前線雜志,2003（8），19.

［4］列寧全集（第 14 卷）［M］.北京：人民出版社，1988.