公安縣農田林網建設調查與思考

陳元宏，萬 中

（湖北省公安縣林業局，湖北 公安434300）

1 當前農田林網建設存在的主要問題

公安縣農田林網建設始于20世紀60年代，經過全縣人民近20年的努力，80年代初建成高標準農田林網防護體系，公安縣也因此連續獲得“全國平原綠化先進縣”、“全國造林綠化百佳縣”等光榮稱號。21世紀初公安縣成功推進林權制度改革，全縣造林綠化熱情持續高漲，農田林網建設也上了新臺階，森林覆蓋率和森林資源總量實現雙增長，2009年獲得“湖北省綠化模范縣”的稱號。但是，從2010年的林木采伐審批環節顯示，采伐后明確表示還林的不足20%，出現了嚴重的還林難的問題。是什么原因導致造林綠化形勢急轉直下，這確實需要深入調查研究。通過走訪政府部門、鄉鎮領導、村組干部、造林大戶、普通農戶、城鎮居民等社會各界人士，筆者掌握了關于農田林網建設現狀的第一手材料，基本摸清了農田林網建設存在的問題及成因。筆者認為，農田林網建設的現狀表現在還林難，表面原因似乎是林－農矛盾、利益之爭等造成，實際原因是林地無法律保障、規劃滯后、機制不順等導致，歸根到底還是林業地位不足、各級重視程度不夠、認識嚴重不到位等原因所致。

1.1 林－農矛盾直接導致還林難

隨著林改工作的逐步推進，群眾的造林積極性得到提高，森林資源總量亦得到了快速增長，但隨之而來的也引發了一些問題和矛盾。主要表現在林－農矛盾問題加劇，由于脅地原因導致農田林網建設相當困難，出現了還林難的現象，故意損毀幼林的現象也時有發生。其原因在于，一方面是因為脅地隱蔽問題，一方面是農作物效益較好，林業比較效益下降，還有一個重要的原因就是有關部門沒有對轄區內的宜林地作出明確規劃和界定，導致林地沒有保障，栽上樹就是林地，不栽樹就不是林地。所以集體林權也具有不確定性、不穩定性，不利于保持林地使用權的長期穩定，農田林網建設用地自然得不到保障。

1.2 楊樹熱加劇林－農矛盾

為片面追求經濟效益，各地植樹造林興起楊樹熱，農業綜合開發項目農田林網建設受其影響也存在這種現象。目前公安縣農田林網建設栽植樹種90%左右是速生楊樹品種，這樣會帶來兩個生態上的問題：一是生物物種的單一，任何一種生物都與其他物種存在千絲萬縷的聯系，只有生物的多樣性才能構成該地區完整健康的生態系統；二是抗御病害能力差，由于物種的單一，在面對該物種無法抗御的病蟲災害時，農田林網將遭受毀滅性的打擊。

而帶來更為嚴重的問題就是：楊樹農田林網加劇了林－農矛盾。眾所周知，楊樹是高大喬木，樹高可達30m左右，樹根可水平延伸20m，用楊樹栽植農田林網自然產生嚴重的林帶脅地問題，楊樹農田林網與農作物爭光、爭肥、爭水，無疑加劇了林－農矛盾。

1.3 利益紛爭激化林－農矛盾

調查結果顯示，公安縣農田林網林木權屬大致為：集體權屬5%，村組大戶權屬15%，對外發包權屬70%，隨村組農田走權屬10%。權屬的比例自然反映了收益的比例，利益之爭不可避免。由于公安縣屬平原地區，林地比較少且不集中，在推進集體林權制度改革的過程中，不可能采取均權到戶的方式，當時采取的主要方式是以公開招投標處置集體林權，導致對外發包權屬比例較高，這是基于當時全縣造林積極性普遍不高而采取的方式，與集體林權制度改革大的方針政策并不違背。但是，林地第一輪發包逐步到期，收益開始顯現，加之利益調節機制不完善，利益糾紛加劇，林－農矛盾激化，還林遇到空前阻力，導致農田林網還林不能順利實施。

另外，林業比較效益的下降也是利益紛爭的主要原因。經初步測算，按照目前農產品市場行情農田效益每畝每年4000元左右，而林木效益每畝每年不足1000元，收益的懸殊導致重農不重林，林業被邊緣化不可避免，造林綠化的積極性下降也在情理之中。由于林木脅地影響農田收益，農田林網自然受到排斥。

1.4 基層林業工作弱化不能有效化解林－農矛盾

林改后，群眾造林積極性提高了，樹容易栽了，因此少數地方對林業的重視和支持少了，認為現在林農自主經營，政府和集體經濟組織可管可不管了，對林權糾紛、林－農矛盾采取回避的態度，對林業的關注度不夠，對農田林網建設采取多一事不如少一事的態度，林地發包到期林木采伐后也不想繼續發包，采伐還林沒有納入基層工作議事日程。

1.5 認識不足、規劃滯后是林業發展的硬傷

關于對林業的思想認識問題，在基層流傳著這樣一個順口溜，即“林業說起來重要、做起來次要、落實起來不要”，林業的地位實在令人寒心。究其原因，無非是用經濟指標來衡量，當然林業的經濟效益（特別是平原地區）無法與其他強勢行業相提并論，導致林業在社會上的地位低下。但林業是生態建設的主體，其生態效益遠在其經濟效益之上，這是國際國內的共識，然而對于這一點很多人包括部分領導干部卻沒有認識到，至少是認識模糊。

林業的地位低，導致各類規劃總屬次要，甚至不要。有人說，水利是農業的命脈，而同屬農田生態系統重要組成部分的農田林網卻往往被遺忘，不在農田建設規劃之列。個別地方因為沒有規劃農田林網空間，渠道硬化了，農田林網卻毀了。這個例子說明了一個簡單的問題：林業的地位和作用根本沒有深入人心，沒有納入地方發展大計之中。

2 鞏固農田林網建設成果的幾點思考

2.1 擴大宣傳，提高認識，保障農田林網建設

要使農田林網不萎縮，并繼續高標準建設，必須先弄清楚為什么要建設農田林網，也就是說農田林網究竟有什么功能，有何意義。關于農田林網的功能，學術上共同認可的大致有三項。

（1）改善農區生態環境，保障糧食生產安全。一是防風減害。防風效應或風速減弱是農田林網最顯著的生態效應之一，人類營造農田林網最初目的就是借助林網、林帶減弱風力，減少風害。農田林網是農田生態系統的屏障，是防止農田土壤風害的主要措施。二是調節農田小氣候。農田林網能夠減少近地層氣溫和土壤溫度的變化幅度，對水資源狀況如蒸發、濕度、水平降水等產生重要影響，調節林網內部的溫度、濕度條件，為農作物提供良好的生長環境。三是改良土壤屬性。林帶能夠改良土壤鹽漬化，通過林帶中樹木的生物排水、抑制蒸發、提高濕度、改良土壤結構、加強淋溶等作用來實現改良鹽漬化土壤。林帶還能夠增加土壤肥力，林中的落葉及地下微生物的分解作用使其共生培肥，改善土壤結構，促進土壤熟化過程，從而增強土壤自身的增肥功能和農田持續生產力。

（2）促進農村產業結構調整，帶動農村經濟發展和農民增收致富。一是增產糧食。農田林網能夠有效改善農業生態環境，優化作物生長條件，增強農業抵御干旱、風沙、干熱風、冰雹、霜凍等自然災害的能力，是保障糧食生產安全、促進糧食穩產高產的有效措施。二是生產木材。農田林網呈帶狀栽植于耕地邊緣、路旁、水旁，水肥和通風透光條件都比較優越，樹木生長迅速，樹木成材后單位面積蓄積量和樹木年生長量都要高于山區。三是提供林副產品和飼料。農田林網建設可廣泛利用本地特色優勢樹種，因地制宜地發展經濟林果業、特色種植業和林間養殖業，拓寬農民增收渠道，帶動農村經濟發展。

（3）加快城鄉綠化進程，促進農村人居環境改善。一是樹木具有調節氣候、吸毒、濾塵、減噪、放氧、殺菌等功能，營造農田林網可以達到凈化空氣、改善環境的目的。二是農田林網在廣大農區構筑起綠色屏障，使森林、樹木、花草、農田、道路及村莊渾然一體，有效改善了農村人居環境。三是把農田林網建設同綠化、美化小城鎮建設有機結合，使農田林網成為農村精神文明建設的一項重要內容，有力地促進農村人居環境的改善和人與自然的和諧相處。

當前，公安縣正全面開展社會主義新農村建設，林業生態建設（也稱為“綠色家園建設”）是其中的一項重要內容和標志，因此搞好農田林網建設應當成為擺在各級領導面前的緊迫任務。首先要強化宣傳，林業部門今后要編輯整理詳細的關于林業及農田林網功能和作用的宣傳資料發放至社會各界人士，并深入基層演講，要通過對林業生態意義、經濟效益的宣傳，提高全民建設農田林網的積極性。其次要加強對農田林網建設工作的領導，縣、鄉、村各級領導特別是主要領導要充分認識建設農田林網對農業及農村經濟發展的重大意義和作用，切實把林網建設工作當做建設社會主義新農村的一件大事來抓。

2.2 因地制宜合理布局，防護、生態、經濟效益并舉

今后農田林網建設要按照林隨路、渠走，大路、大渠邊栽樹建主林帶，小路、小渠邊栽樹建副林帶的原則布置，網格控制面積在20hm2左右為宜。林網建設應根據本地的地理、土質、氣候、水文，選擇具有防風固沙、冠幅小和根系縱深發展特點的樹種，減少楊樹比例，降低脅地影響。同時，考慮物種多樣性，以維護地方生態平衡，在確保農田林網建設合理性的前提下，盡量選用經濟價值高的品種（花木、果木），以追求更高的經濟效益，提高林業的比較效益。另外，為保證種苗的質量和品種，縣級林業部門可建立優質種苗場圃，集中供苗并指導栽植，提高農田林網建設水平。

2.3 調整農田林網經營機制，搞好農田林網建設

為了協調好農業與林業的辯證關系，協調好土地經營者與林業經營的利益矛盾，達到林茂糧豐的目的，要進一步創新林業經營機制，保障農田林網建設順利推進。筆者歸納整理了調查中一些有價值的建議，認為今后農田林網建設思路應當做如下調整。

（1）以村集體（或部門）栽植管護統管型為主流模式。這個思路表面上看來與集體林權制度改革背道而馳，有否定林改之嫌，其實不然。目前公安縣林木權屬屬于集體的只占5%左右，低于改革方案中原則上保留30%集體林權的比例，而當時林改的前提是宜包則包、宜分則分，關于農田林網林地大都對外發包出去是否恰當，這里不予置評，只闡述為什么建設農田林網要以村集體栽植管護統管型為主流的緣由。這是因為：村黨支部、村委會是組織實施農田林網建設的一線主體，肩負著宣傳群眾、發動群眾、協調矛盾、保護經營者利益等多項任務，當然村級基層組織和主要干部的能力和素質是搞好農田林網建設的關鍵。因此，要切實加強農村基層組織建設，因為只有堅強的基層組織才能完成農田林網建設的艱巨任務。

該模式要求村集體組織有一定經濟實力且村干部有較高的威望，農田林網建設由村集體經營管理，村集體統一支付植樹和管護費用，樹木成材后，收益權歸集體，對栽在責任田地頭的樹木，村集體在分地時都預留出“樹歇地”（調田），集體對林網旁土地承包戶不再給予補償。

（2）以本村組大戶承包栽植管護型為輔。在合理規劃的基礎上，由林業部門或土地開發部門統一林網栽植標準，由村集體公開向本集體經濟組織成員發包，讓有經濟實力和責任心強的本村組大戶自主經營管理，村集體對林木管理隨時進行監督，對管理不到位的，集體有權收回重新發包，確保經營管理落到實處。這個模式的優點在于：取得承包權的為本鄉本土人且要公平競爭，鄰里關系好處理，村民的抵觸情緒不會很大，出現矛盾糾紛比較好調解，同時村集體對其管理也不會鞭長莫及。總之，出現林－農矛盾的幾率較小，有利于農田林網建設。

（3）特殊地段特殊管護型為補充。為解決林、糧爭地而引發的林木承包戶和土地承包戶之間的矛盾，對個別特殊地段采取“樹隨地走、誰栽誰有”的農田林網經營機制，將承包地頭的林木經營權無償劃撥給承包戶，讓承包戶自主進行栽植管理，收益歸承包戶，避免了利益紛爭。這種模式也可以由村集體統一栽植，再有償分攤給土地承包戶。當然，鄉鎮林業站和村集體要隨時進行監督，避免個別承包戶因樹木數量少而不盡管護責任現象的發生。

（4）不提倡集體林地對外作價拍賣模式。這種模式為什么不提倡，在此無須諱言。目前林－農矛盾激化，導致還林難，主要就是利益紛爭引起的。林帶脅地影響了農作物收益，林地收益方為承包者（少數人），而農田承包者（人數眾多）卻得不到相應補償，不讓栽樹、損林毀林事件時有發生，林－農矛盾就會愈演愈烈，最終損失就是農田林網的消失。因此，建議今后凡農田林網林地最好不要采取對外作價拍賣的方式來處理，以有利于農田林網建設健康有序、持續發展。

（5）加大對農田林網建設的支持力度。近年來，國家對林業生態建設投入了大量財力，但用于農田林網建設的專項資金卻很少投資，建議充分利用國家生態建設資金合理向農田林網建設方面傾斜。

［1］ 湖北現代林業科學發展專家咨詢組.關于湖北現代林業科學發展戰略的思考與建議［R］.武漢：中共湖北省委研究室、湖北省林業局，2009－06－08.