海事執法對水上交通安全作用的思考

陶慶芳

（合肥市地方海事局 安徽 合肥 230000）

1 水上交通安全與海事執法概述

1.1 水上交通安全

水上交通安全是指被水上交通工具運載的及水上交通所涉及的人命、 財產不發生傷亡和損失或少發生傷亡和損失。 水上交通的載體主要是船舶，水上交通安全主要是船舶及船舶上的人命和貨物財產的安全，因而又常把“水上交通安全”稱為船舶安全。 與之相對應的就是水上交通危險，即在水上交通或水上交通相關的生產過程中存在的有可能造成人命傷亡和財產損失的潛在的可能性。

水上交通危險的存在發展導致水上交通事故的發生。 水上交通事故通常以一定水域內、一定時間內發生事故的頻次和事故造成的人命、財產損失來衡量和評估該區域內的水上交通安全整體狀況，即水上交通安全形勢。 從水上交通事故的致因來講，水上交通事故分為兩大類：一類是由自然災害造成的事故（包括惡劣天氣和海況、山洪爆發、地震、戰爭等），自然災害具有不可抗性；一類是由人為因素造成的事故（包括個人因素、組織因素和社會因素）稱為責任事故。 根據國內每年事故統計， 水上交通事故， 特別是內河交通事故，95%以上是人為因素造成的或與人為因素有關， 而自然災害造成的事故占不到5%，就是說，水上交通事故絕大多數是人為因素造成的或是人為因素參與造成的，而海事執法的重點正是針對人為因素通過不同的手段開展的行政執法。

水上交通安全管理就是由海事機關通過行政管理的手段，對水上交通危險進行控制，避免事故的發生。 達到水上交通“安全、暢通、有序”的安全狀態。 海事執法是水上交通安全管理的最重要的內容。

1.2 海事執法對水上交通安全的作用

海事執法是指海事機構依法進行的海事立法、 海事許可、海事執行、海事檢查、海事處罰、海事調處、海難搜救、海事強制措施等海事行政執法行為。

海事執法對水上安全的作用就是提高水上交通抗自然災害的能力，避免和減少人為水上交通事故的發生，保障水上交通安全形勢的穩定和趨好。 海事執法是海事機構的主要社會功能，是海事機構在國家和社會中賴以存在的價值。 由于海事機構有此重要社會作用，因此各國政府和國際社會才十分重視海事機構，給予很大投入，配有高素質的人員和精良裝備，來確保海事機構充分發揮好職能作用，從而保障水上交通安全，滿足公眾和選民對社會安全的需求。

2 目前海事執法中存在的主要問題

2.1 海事立法工作相對滯后

海事法律、法規和技術標準體系不配套、不完善；現行的的船舶運輸安全管理的法律只有《海上交通安全法》，國務院頒布的法規也只有 《內河交通安全管理條例》、《船舶登記條例》、《船舶檢驗條例》等，這些法律、法規還不能夠成完善的水上交通安全管理法規體系，而且這些法律、法規大多制定于計劃經濟時代，法律地位不高。

2.2 我國水上交通安全管理體制不完善

目前，水上交通安全管理由交通部門負責，但是水上執法卻涉及若干部門，如交通、邊防、海關、水利、旅游、海洋、農業等，結果導致當前國水上執法呈現“九龍治水”局面，各執法部門都有自己的執法力量，存在一定的職責交叉。 雖然國務院明確交通部門是我國在國際海事組織 （政府間組織，負責國際水上交通安全事宜）的唯一合法代表，代表國家主權，但某些部門（如漁船管理部門）出于部門利益多頭對外，既影響了我國形象，也損害了國家利益。

另外，當前我國的搜救體制的問題還沒有得到有效地解決，搜救力量還有待進一步充實，我國海事、求助機動反應能力與國外先進水平相比差距在20 年以上。 我國的專用救助力量經費也嚴重不足，救撈部門不得不采取“多種經營”的策略來保證職工隊伍的穩定和保證救助費用；而由于分出部分救助力量實施經營，有時在緊急情況下的救助就顯得力不從心，難以高質量地完成救助任務。

2.3 我國安全管理基礎設施投入相對較少

盡管在過去的10 年中我國水上交通安全管理基礎設施建設有了一定進步，但從總體上講沿海主要港口航道還不能適應船舶大型化的要求，內河航道等級偏低，高等級航道數量明顯不足。 內河港口“四無”（無碼頭、無機械、無堆場、無錨地）現象普遍沒有形成較大范圍水上立體的安全監控體系；沿岸搜救站點的建設還不完備，搜救力量還不適應當前水上交通運輸的要求， 還不能保證在我國沿海50 海里水域內履行其職責，與發達國家及一些非發達國家相比存在較大差距。

2.4 在應急與搜救方面存在明顯的差距

在人命救助方面，我國仍沿用船舶搜救手段，以救助拖輪作為搜救行動的主力，甚至有時主要以附近過往船舶等作為主要搜救手段。 目前我國專用空中搜救力量薄弱。

在防止油污方面，由于各方面原因，油污基金一直未能建立，在發生污染時清污和索賠工作非常困難。

2.5 海事執法隊伍綜合素質有待加強

海事執法隊伍結構不盡合理，有些執法人員綜合素質不能適應水上交通安全監督管理對高素質人才的需要，有些執法人員依法行政、執法為民的意識較差，辦事不講原則和程序，不講效率和誠信，不講服務，有些甚至以權謀私。

3 提高水上交通安全執法的對策和建議

3.1 加強法制建設，建立適應社會主義市場經濟的水上交通安全法律法規體系

1）應當充分認識加強法制建設、健全和完善水上交通安全法規體系的重要性和緊迫性，在立法上堅持中央和地方兩級立法并行的原則。 在加強全國性法律、法規建設的同時，各地區應當結合本地區的實際情況， 加強地方性立法工作，盡快形成全面覆蓋船舶管理、船員管理、公司管理以及通航管理等健全的水上交通安全法規體系。

2）清理現行法規，對要求和標準過高或過低及其他不適應我國國情的法規、標準和規范，積極進行修改、補充和完善，并提高有關的法規、規章的層次。

3.2 建立統一高效的水上交通安全監督管理新體制

水上交通安全管理體制，不僅要適應全國宏觀管理的需要，而且還要適應經濟全球化趨勢的要求。

1）水上安全監督機構執法人員實行國家公務員制度。 應當嚴格按照《國家公務員暫行例》及其相關法規、規章、規范性文件，落實水上安全監督機構執法人員政治、工作、生活待遇，建設一支“公正、嚴格、廉潔、高效”的水上安全監督執法隊伍。

2）加大水上安全監督的投入。 國家應為水上安全監督機構配備必要的設備，如遠洋巡邏船、巡邏飛機等，以保證立體化、全方位水交通安全監督。

3.3 建立適應依法行政的海事管理體制和機制

按照精簡、統一、效能的原則，建立“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的責任型、服務型海參事管理體制。優化機構和部門設置，合理劃分各級海事機構的職能，創新海事監管工作機制。 按照決策、執行、監督相協調的要求，建立“權責明確、行為規范、監督有效、保障有力”的行政執法體制。 建立多領域的綜合、聯動、跨行政區域的協作管理機制。按照《行政許可法》要求，深化行政審批制度改革，規范審批程序，落實便民措施。

3.4 規范海事執法行為，做到執法有序

要規范海事執法行為，針對我國現行許多法律、法規及規章賦予執法機關較大的自由裁量權，在執法實踐中執法人員的裁量尺度難以統一，也容易產生以權謀私的腐敗問題的實際。 按照統一執法的要求，制定《海事行政處罰裁量實施辦法》， 加強對自由裁量權的控制， 統一規范海事行政處罰行為，減少行政處罰的隨意性，準確把握從重、從輕、減輕或免于行政處罰的情節的裁量尺度。 制定統一的海事文書、記錄本、工作手冊；實現工作程序化、標準化，保證海事執法活動能夠平穩、有序地進行。

3.5 依法行政，加強執法隊伍建設

1）水上交通安全監督執法是水上交通安全管理的重要方面和手段。 水上交通安全執法部門獨立、公正、公開地對全社會水上交通安全行使國家監察的職能，能夠為水上交通提供強有力的安全保障，營造有利于水上交通運輸健康發展的環境。

2）在加強水上交通安全執法業務工作的同時，要確保整體隊伍素質的不斷提高。 要加強執法的培訓教育，不斷提高從業人員和整體的隊伍素質，以適應新形勢下的安全監督管理工作需要。

3.6 加強水上搜救力量，提高應急反應能力

快速反應對于保障水上人命、財產安全，防治船舶污染水域十分重要。 借鑒國外的先進經驗，加快我國水上搜救體制改革，盡快建立立體、快速反應的水上交通安全和防污染搜救體系，并加快與此相適應的基礎設施建設，提高應急反應能力。

1）完善搜救體制，增加搜救力量。 要給中國海上搜救中心辦公室配備必要的人員、 設備和經費以及有關搜救手段和權力。 要建立專業的中國水上搜救力量，配備專用搜救船舶和飛機，國家全額撥款，改變現在由救撈部門多種經營來解決搜救經費的現狀，保證救助力量。

2）安全管理信息化。 完善水上安全通信設施，建立海事信息系統，基本實現水上安全管理信息通達、順暢，以提高海事系統在信息獲取和行動決策上的快速反應能力，最終達到提高效率、加強管理的目的。

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