靈武市水利工程建設管理中存在的問題及對策

高 雷

(靈武市水務局 寧夏 靈武 750400)

水利是國民經濟的命脈，是國家的基礎產業，水利工程建設以政府作為投資主體、投資巨大、服務全社會為主要特征，在整個國民經濟活動中具有舉足輕重的戰略地位。近年來，隨著水利工程建設的不斷推進，以實行項目法人責任制、建設監理制和招標投標制為主要內容的水利建設管理體制改革進一步深化，水利工程質量總體水平大有提高，但一些工程管理中存在的問題隨著時間的推移逐漸暴露出來。下面，本文就水利工程建設管理中存在的問題及對策作一粗淺的探究。

1 水利工程建設管理概述

水利建設項目大部分為非盈利的公益性項目，一般投資主體是國家。在計劃經濟時代，水利建設項目的實施由項目單位臨時組建“指揮部”等非法人機構負責，這種管理模式曾發揮了很大作用，很大程度地推動了水利工程建設，但是由于沒有一個相應的機構代表政府來對整個建設項目實行監督與管理，致使整個工程建設“重建設，輕管理”，當資金、質量、工期等出現問題時，不便于明確和追究主體責任。

20世紀90年代，建設管理體制開始了明晰產權改革，實行政企分離的體制，許多建設單位改制成為獨立法人，從而形成了項目法人責任制的建設管理模式。項目法人責任制具體表現為“建管結合、貸還結合”，它確立了業主在整個投資過程中的核心地位，以業主負責制、招標承包制和建設監理制三項制度為標準制度。

我國的“三項制度”從80年代之后在我國的整個建筑市場就開始試點，不斷推廣，水利建設市場也在積極探索。特別是“98”大水之后，水利工程建設項目投入的大幅度提高，我們由過去水利工程以歲修為主改變為以大規模的基本建設為主，使得以“三項制度”為核心的水利建設管理體制在水利建設工程中得到了全面推行，為保證大規模水利建設的順利實施發揮了重要的作用。

2 靈武市水利工程建設管理中存在的問題及原因

2.1 項目法人責權不到位。項目法人責任制是“三項制度”的核心問題，但是部分建設項目法人組建不規范，甚至根本未組建項目法人，造成項目工程建設只抓工期，不顧質量，資金不能按時到位，行政干預嚴重等現象。同時，在我市的水利工程建設管理中，個別工程項目“同體”現象較為嚴重，主要表現在質量監督機構、項目法人、設計單位、施工單位、等相互隸屬同一行政主管部門管理，造成工程項目建設、質量監督以及行政管理等方面相應的責權落實不到位。

2.2 監理部門的職權得不到全面保障。監理作為一個市場條件下運作的部門，尤其是當被邊緣化到一個一般的中介服務機構以后，用一個中介機構去規范作為政府代表的建設單位的行為，使得建設單位能夠合理合法地以合同的形式將全部或大部分責任轉嫁到監理部門，造成監理部門不得不受命于建設單位，最終在工程建設中不能充分發揮出監理部門的作用。

2.3 招投標管理仍然不夠規范。當前的許多項目工程在招投標過程中，或多或少地地委托沒有資質或低資質的單位代理招投標，從而使低資質或無資質的設計、施工、監理隊伍參與工程建設，造成招投標工作違規操作，虛假招標或直接發包，出現部分工程轉包和違法分包的現象。

2.4 工程立項缺乏科學性與規范性。水利工程立項是一項綜合性的學科，涉及自然、社會、經濟、政治等方方面面，其目標是在技術可行、經濟合理的條件下，通過實施水利工程項目，創造出最好的經濟、社會和生態效益。水利工程項目立項一般要求有比較全面、科學的可行性研究報告和經濟技術比較方案，但在一些地區和單位，在項目前期沒有作必要的調研論證，沒有搞清當地水資源、生產、人文、經濟水平、群眾意愿等情況，就立即上馬，結果工程運行效益差，引起群眾不滿意和反對；也有立項受到行政指令干擾的現象，為搞所謂的“形象工程”、“政績工程”，使得工程設計、施工及運行管理脫離實際，脫離群眾，造成資金和資源的巨大浪費。

2.5 質量監督缺乏力度。相關的法律法規不健全、不完善，執法不力、質量監督可操作性不強；質量檢測環節工作薄弱，質量評定缺乏權威性；部分市地質量監督機構還沒有完全獨立建制，質量監督管理職能責任不明。

2.6 工程資金到位率低。水利工程作為一項基礎性工程，事關一個國家經濟發展大局，必須管好、用好水利建設資金。但有的地方存在地方配套、自籌資金不落實，下撥資金層層剝皮，一定程度地影響了工程建設的進度和質量，同時也削弱了廣大群眾參與水利基本建設的積極性。

3 靈武市水利工程建設管理的對策及建議

3.1 嚴格落實項目法人制。切實加強對項目法人基本條件的要求和管理，建立對項目法人建設行為的考核管理制度，規范和約束項目法人的建設行為。一是要認真貫徹執行水利部《水利工程建設項目實行項目法人責任制的若干意見》，針對目前水利建設多元化、多層次的投資體制，按照項目類別組建項目法人。二是要嚴格項目法人的資質審查，在建設項目的項目建議書階段就應明確項目法人，沒有按規定要求組建項目法人的不進行項目的各項審批工作。

3.2 建立健全科學嚴密的標底形成機制和評標決標的標準、方法和工作程序，推行合理低價中標，防止惡意低價中標行為，遏制轉包和違法分包現象，加強對招標代理機構和評標專家的管理。

3.3 不斷提高監理人員素質，積極推進監理改革。定期組織監理人員開展業務知識培訓、考核，實行掛牌上崗，嚴格對工程質量、工期、投資進行有效控制，切實提高施工單位的技術和管理水平；積極推進水利工程建設監理單位體制改革，增加監理企業活力，積極引導水利工程建設監理單位向開展綜合性工程咨詢服務業務方向發展。

3.4 切實加強工程質量管理。首先，要充分發揮質量監督機構的職權，加強質量監督有關法律、法規、規范和標準的業務培訓，建立敬業、專業、高效的質量監督隊伍，不斷完善質量監督體制。其次，要嚴格檢驗進場材料、產品、設備，防止不合格產品進入施工現場。工程建設時要對設備、材料進行檢測、評定，優先選用質量達標、價格優惠的正規廠家產品，對大型設備、大量材料應由政府統一采購，堅決制止施工材料以次充好，堅決打擊材料采購活動中的腐敗行為。另外，工程施工中，要堅持以合同管理為主線，建立多級聯控的質量保障體系，明確嚴格的施工技術規范、質量標準、承包商、監理員必須嚴格按合同規定的技術要求和相關標準進行施工、驗收。監理人員要全天候式檢查驗收承包商的所有施工活動和工藝過程，每項工序、工程完成后應先由承包商進行自檢，自檢合格后由監理人員驗收簽認，未經驗收或驗收不合格，不得進入下一道工序，不得撥付工程進度款，不得竣工驗收。

3.5 多方籌資，確保項目資金安全到位。雖然水利項目資金的籌措大部分是有法律依據，但有一些地方政府配套出臺集資辦法缺乏法規依據，這導致資金到位不穩定。因此我們應該積極立法，以法律為依據，出臺籌資政策，依法籌集水利資金。

目前來看，我國資本市場發展日趨成熟，為地方政府籌集水利資金提供了全新渠道。對那些投資大、周期長、收益高的水利建設項目，可以通過成立股份公司，建立現代企業制度，籌集大量水利資金，這樣做不僅可以緩解企業對資金的饑渴，還引進了市場競爭機制，有利于培育現代市場經濟。另外，我們還可以在運作機制上下功夫，通過對水利建設投資體制的改革，吸引社會各方面的閑置資金，從而推進水利事業的又好又快發展。