新一輪土地利用總體規劃的公眾參與機制

劉洪燕，黃兆錄，賈洪武

山東正元地理信息工程有限責任公司，山東濟南 250101

0 引言

公眾參與土地利用總體規劃是土地利用總體規劃的重要基本原則，公眾參與不僅可以平衡公眾利益與土地產權主體權益之間的關系，同時為土地利用總體規劃的具體實施奠定了良好的基礎。土地利用總體規劃公眾參與從西方傳入中國，在中國的發展遇到了各種困難，同時社會的發展促使民眾參與的增多，也導致了新的變化。總而言之，公眾參與土地利用總體規劃機制的逐步完善必將會給公眾帶來更大的利益，對社會的發展起到重要的促進作用。

1 土地利用總體規劃與公眾參與的概念

對土地利用總體規劃概念[1]的界定，不同的學者有不同的敘述，但是總體而言，土地利用總體規劃指的是在一定行政區域內通過各級政府組織對土地進行宏觀調控、綜合利用、戰略安排的一種綜合性規劃。

公眾參與概念的界定同樣沒有統一的結論，但是其兩個基本要素包括：1）公眾參與的主體是普通社會公眾或者組織，而不是國家的權力機構或者土地利用總體規劃方面的專家；2）公眾參與的目的是影響政府公共決策，促進其做出正確合理的判斷。因此，簡單而言，公眾參與是指作為參與主體的社會組織、單位或者個人，在權利和義務范圍內有針對性和目的性地參與政府公共決策并且能夠產生一定影響的社會活動。

2 土地利用總體規劃中公眾參與的必要性

目前我國用地緊張，建設用地規模要壓縮，但東部要率先實現現代化、中部要崛起、西部大開發、東北要振興，基礎設施要跟上、新農村建設推進，幾乎所有地區都有加快發展用地的“正當理由”。但是在土地利用總體規劃過程中，由于目前還沒有完備的公眾參與機制，導致規劃的結果不能很好的滿足公眾的需求和利益，這樣就會導致公眾的不滿和怨言，不利于經濟的健康發展和社會的和諧穩定。因此，土地利用總體規劃中公眾的參與是非常必要和重要的，主要體現在一下3個方面[2]：1）公眾參與是土地利用總體規劃的內在要求，一個好的土地利用總體規劃，不僅能夠造福社會，促進經濟發展和產業結構調整，更切實關系到百姓的根本利益。因此，土地利用總體規劃，沒有公眾的參與，只依靠政府官員和規劃專家的意見是遠遠不夠的；2）公眾參與土地利用總體規劃可以有效保障土地的利用價值。土地利用總體規劃缺乏公眾的參與時，公眾對土地利用總體規劃的實施就會缺乏責任感和自覺性，導致規劃不能有效的貫徹落實，也就不能有效監督濫占耕地、違反土地利用總體規劃等行為；3）公眾參與是監督規劃實施的重要前提，對于土地利用總體規劃實施的監督，應該充分發揮廣大群眾的作用，只有公眾參與了才能有效制約破壞土地利用總體規劃的行為。而讓公眾參與和了解規劃是監督的必要前提。

3 目前土地利用總體規劃中公眾參與存在的問題

自1990年以來，公眾參與土地利用總體規劃的觀念從西方引入中國，從此公眾參與土地利用總體規劃越來越受到重視。許多地方積極探索實踐，通過媒體宣傳等方式讓公眾了解和參與土地利用總體規劃，使得公眾參與的機會逐漸增加。但是，公眾參與規劃的有關法規制度、組織機構、監督保證體系等還很不健全，甚至關于公眾參與的具體條件、內容、方式等還需要進一步的討論[3]。因此，總的來說，中國的土地利用總體規劃公眾參與行為仍處于初級階段，停留在 “象征性參與”的階段，與真正的公眾參與還有很長的距離，主要表現在目前制度建設仍然很不健全，如何保障公眾參與的正常實施還需要進一步討論。

4 加強土地利用總體規劃公眾參與的主要措施

評判一個土地利用總體規劃好與壞的基本標準是此規劃的實施能否有效地解決實際存在的土地利用中的具體問題，能否合理利用和保護現有的土地資源，能否促進經濟的可持續發展和生產力的進一步提高。然而，我國前幾輪土地利用總體規劃的相關信息往往局限在政府職能部門，因此土地利用總體規劃編制出來的結果往往就會成為政府職能部門的“高層規劃”

當前我國正在進行的新一輪土地利用總體規劃的編制與實施要充分發揮公眾參與的作用，廣泛動員社會不同的力量并發揮他們的主觀能動性，這樣才能真正實現土地利用總體規劃“從群眾中來，到群眾中去”的最終目的，真正的體現民意，使得土地利用總體規劃切實能夠滿足人民的需求[4]。

由于固守思想的影響較為嚴重，在中國普通公民對公眾參與的積極性并不高，對公眾參與的理解也不夠深刻，為了加強公眾參與到土地利用總體規劃中來，以下幾種方法是必要和有效的[5]。

1）建立健全的公眾參與機制。因為只有健全的公眾機制才能保證公眾參與的合法地位，才能通過合法手段維護群眾對于土地利用總體規劃的知情權和參與權，以及將公眾參與土地利用總體規劃的基本程序和具體形式等法律化；

2）提高廣大群眾參與土地利用總體規劃的意識，培養其主動性和積極性。目前各級政府或國土部門是土地利用總體規劃的主體，這就使得規劃的制定過程中有著過多的行政命令而缺乏公眾參與的意見。久而久之，公眾的自主參與意識就很淡化。所以非常有必要對廣大公眾進行宣傳和教育，讓公眾真正全面地了解其本身的參與對土地利用總體規劃的重要性和意義，逐漸培養他們的主動性和積極性，形成“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的一條鏈效應；

3）改變公眾參與的形式。公眾參與土地利用總體規劃是必然的發展趨勢，是土地利用總體規劃走向科學化和民主化的必經之路。目前公眾參與土地利用總體規劃在不同層次上有一定程度的體現，例如民意調查、公眾代表會議、成果公告等已經逐步在我國的一些地方開展起來。總的來說，科學的容易被公眾所接納的方式，如公眾座談會、公眾聽證會、問卷調查、訪談等會使得公眾更容易參與到土地利用總體規劃中來；

4）提高土地利用總體規劃的透明度和公開性。因為公眾有對土地利用總體規劃的知情權，而土地利用總體規劃的透明度和公開性是前提，透明度和公開性的提高有利于改善政府與公眾之間的交流，避免政府部門的主觀決策性，能夠客觀的制定具體的規劃措施，切實保證公眾的合法權益。

5 展望

目前全國新一輪土地利用總體規劃修編大綱已經完成，新一輪土地利用總體規劃的實施將對土地的合理利用和保護耕地有重要的意義，將成為落實土地宏觀調控和土地用途管制的重要依據。這一階段必須要建立完善的公眾參與制度來切實保障公眾參與的順利實施，使社會各界關于土地問題的科學觀點在土地利用總體規劃中有所體現，從而使土地利用總體規劃成果更符合實際的情況，更好的為公眾服務，為經濟的發展服務。

[1]周懷梅.土地利用總體規劃中公眾參與研究[D].碩士學位論文.

[2]陶麗萍.土地利用總體規劃中公眾參與制度建設研究[J].農技服務，2011，28(2)：244-245，253.

[3]嚴金明，張梅英，蔣文彪.土地利用總體規劃與土地信息系統[J].中國土地科學，2003，16(6)：44-45.

[4]王永生.新一輪土地利用總體規劃修編中完善規劃實施社會保障措施的對策建議[J].經濟研究參考，2007(40)：40-43.

[5]張勇.關于我國新一輪土地利用總體規劃修編的探討[J].廣東土地科學，2010，9(5):5-8.