推進國防動員機制與應急管理機制有效銜接要建立“四個體系”

■ 成都軍區國動委綜合辦公室 胡田疆 楊 靜

國防動員與應急管理，是目前我國并存運行的兩大危機管理機制，前者基于應對戰爭及軍事危機，后者基于應對公共突發事件及自然災害。積極推進兩大機制有效銜接，對于貫徹落實黨中央軍民融合式發展戰略思想、充分發揮政府在國防動員活動中的主體作用、加快動員能力生成模式轉變、實現國家危機管理體系應戰應急一體化建設，具有十分重要的意義。

一、建立權威高效、軍地銜接的指揮體系

近年來遂行多樣化軍事任務實踐證明，軍地合成、集中統一、權威高效的軍地聯合指揮已經成為應對多種安全威脅的關鍵。為此，應把建立高效快捷順暢的應戰應急聯合指揮體系，作為兩個機制銜接的重點狠抓落實。

一要構設軍地聯合指揮機構。保持現行應急管理和國防動員分設體制，本著執行應急任務以政府為主、執行軍事任務以國防動員系統為主的原則，以政府應急辦與國動委綜合辦為銜接紐帶，吸收相關單位參加，構設軍地銜接指揮機構。基本設想：指揮機構設指揮長1名（由同級政府主要領導擔任），副指揮長2名（軍隊主管國防動員領導1名、地方主管應急管理領導1名），委員4～5名（國防動員與應急管理機構相關負責人），主要負責國防動員與應急管理的組織計劃、協調監督、應急指揮等工作。將國動委綜合辦編制由軍隊劃歸地方政府，實行軍地合署辦公（軍區一級國動委作為國家國動委的直屬機構，其職能任務不變；軍區國動委綜合辦作為軍區國動委的秘書機構，其編制和職能任務也不變，不劃歸地方政府）；國動委綜合辦和政府應急辦主任由同級政府一名副秘書長擔任,同時領導兩個辦公室的工作，辦公室設副主任兩名（現役軍人1名），分管國防動員和應急管理工作。依據應戰應急任務，適時調整下設機構：應戰時，在國動委框架內，吸納地方應急管理、公安、消防、氣象、環境、新聞等部門負責人參加；應急時，在政府應急管理框架內，吸納國動委相關機構負責人參加，完善聯合研判、聯合決策、聯合行動機制，確保協調一致地實施應戰應急行動。

二要搭建軍地銜接指揮平臺。按照“平戰結合、軍民兼容、資源整合、縱橫貫通”的原則，整合軍地指揮網絡，實現軍地一體指揮。依托軍隊指揮網、地方政府網和國防動員信息網，將軍隊指揮系統、國防動員指揮系統和地方公安、人防、交戰、地震、防疫、林業、水利、地質等應急指揮系統進行有效鏈接，科學搭建縱貫國家、省、市、縣（區），橫貫各級指揮要素的軍警民一體的應急指揮平臺。應急管理和國防動員各機構之間可利用軍地信息化建設成果，建立網絡專線，研發集指揮控制、信息處理、數據查詢等功能于一體的指揮管理系統，實現指揮、控制、情報、信息同步傳遞。

三要強化軍地職能任務。各級國動委綜合辦保持現有編制不變，可增加少量地方人員，負責國防動員總體預案和計劃的制訂，協調抓好動員需求和潛力調查落實；政府應急辦在原編制的基礎上，可適當增加編制數，在履行好本級職責的同時，拓展其基本職能，加大“統”的力度，搞好軍地雙方聯合行動、力量建設、資源保障等工作的協調與落實。各級國動委職能辦公室和應急管理各工作機構，負責應急管理和本行業的動員建設；根據擔負任務的輕重，對其職責做出具體規定，解決好政府與軍隊有關部門在應急管理和國防動員建設中做什么、誰來做、怎么做的問題，切實將國防動員與應急管理納入政府和軍隊部門的定職能、定機構、定編制和具體業務工作中，從根本上解決合力抓落實的問題。

二、建強功能齊全、任務銜接的力量體系

戰時和平時災害的類似性，使得戰時和平時所需專業隊伍具有通用性。應著眼形成有效應對多種安全威脅的整體合力，切實搞好各種力量之間的銜接。

一是聯建聯編軍地力量。按照統一規劃、歸口建設、逐級負責的要求，在軍地聯合指揮機構的統一協調下，國防動員系統主要負責規劃作戰、維穩及專業保障力量建設，政府應急管理系統負責規劃地方應急力量建設，明確專業種類、布局結構、數量規模和標準要求，形成專業齊全、軍地通用、精干高效的應急力量建設格局。除地方特需救援隊伍外，應將其他應急專業力量納入國防后備力量體系統一建設，將國防后備力量中的應急救援隊伍納入地方應急力量體系統一使用，形成各有側重、互為補充的編建格局。

二是合力搞好裝備器材配備。按照軍地互補、通專結合、保障急需的要求，將國防動員應急救援隊伍所需裝備納入政府應急裝備器材保障體系和部隊裝備建設范疇，實行應急專業裝備器材由地方保障、軍用裝備器材由部隊保障。軍隊系統將通用裝備納入部隊裝備調配計劃，采取請領配發、調劑購置等多種手段，按計劃搞好補充和配備。地方政府將應急專業裝備納入政府應急裝備器材保障體系，采取購置、預征等方式搞好配備，確保一有情況能夠高效實施救援。

三是開展軍地聯演聯訓。按照任務銜接、軍地互動、訓用一致的原則，結合本地區可能擔負的應戰應急任務，充分考慮黨政軍警民聯合行動需要，以練指揮、練協同、練戰法、練保障為重點，定期組織軍地雙方跨系統、跨部門、跨行業的專業技能訓練和協同演練，使各級各類人員熟悉職責任務、方案計劃、程序方法等，確保遇有情況，能夠協調一致地展開聯合行動。

三、建立雙應兼顧、機制銜接的制度體系

國防動員與應急管理涉及軍地的多個行業、部門和單位，參與主體多元，在實施依法治國方略、全面推進依法行政的新形勢下，必須把國防動員機制與應急管理機制銜接納入法制化軌道，依靠法律的權威和約束力，保證兩大體系的有序銜接。

一要加快明確國防動員系統參與應急管理的職能。從當前國家已經出臺的法律法規看，國防動員的主要職能仍然側重于應對戰爭，以維護國家主權、統一、領土完整和安全。但對于國防動員系統參與應急行動方面的法規過于原則和籠統，不便于操作執行。各地區應依據國家出臺的法律法規，制定適合本地區特點的制度規定，保證國防動員系統參與應急行動有法可依、有章可循，為兩大機制有機銜接創造條件。

二要建立健全溝通協調機制。建立健全國防動員與政府應急管理這兩個議事協調機構間的溝通協商機制，對于提高各級危機管理能力具有重要意義。國動委綜合辦和政府應急辦應建立健全聯席會議、聯合預警、信息發布、軍警民聯動等制度，兩個辦公室主任要著眼可能發生的各種重大突發事件，定期或不定期會商溝通，根據預警信息，協商研判突發事件可能發生的時間、地點、范圍、所需力量等，及時啟動相應預案，科學編配力量，提出處置建議。根據對處置效果的評估和行動中遇到的新情況，適時調整部署，最大限度地減少薄弱環節，實現兩大機制優勢互補。

三要建立應戰應急預案對接機制。應按照切合實際、便于操作、系統配套的要求，由軍地聯合指揮機構將國防動員系統和應急管理系統各自制定的國防動員與應對突發事件應急預案進行統一對接，結合地理環境、社情民情、力量編成等情況，制定不同方向、不同地區、不同規模、不同類型的專項行動計劃和方案，并隨情況變化不斷修改完善分支計劃，逐步形成橫向到邊、縱向到底的軍地一體應急預案體系。

四、建設布局合理、資源銜接的保障體系

資源是應戰應急的動員基礎。應根據維護國家安全、經濟發展和社會穩定需要，切實搞好資源的銜接與融合。

一要加強軍地信息資源銜接。充分發揮國動委軍地統合功能，整合軍地信息網絡，共同制定信息系統技術標準、規范數據采集和流轉模式，構建標準統一、互聯互通的軍地信息系統，為聯合指揮決策提供基本保障；將國防動員潛力調查納入政府統計體系，建立經常化、制度化、規范化的潛力統計調查制度，搞好軍地數據指標對接，確保潛力數據信息的實時共享；將地震、氣象、水文、公安、安監等部門組成的監測網絡與軍隊、民兵情報網連接，建立常態式的災情預測、敵情監測等多源情報信息網絡體系，提高軍地信息采集、風險研判、預測預報能力。

二要優化物資資源儲備。按照“功能兼容、聯儲共保”的思路，采取軍地結合抽組和政府擔保的契約化保障模式，將國防動員與應急管理物資進行預編整合，建立應戰與應急一體的聯合物資儲備中心。通過加強對應戰應急任務的科學預測和充分設想，制定完善各類物資配套方案計劃，有重點的建造一批能源儲備基地和重要物資倉儲中心，形成與軍事斗爭和應對突發事件相適應的儲備布局，提高物資統一調配能力。通過建立以市場儲備和生產儲備為主，實物儲備和流通儲備為輔的動態化資源儲備管理體系，提高儲備的質量效益，為快速動員、聯合動員和持續動員提供堅實保障。

三要強化保障資源銜接。按照“用好現有的、征集通用的、開發緊缺的”工作思路，切實抓好軍地保障資源銜接。要搞好人力資源銜接。采取“定向征集、定點儲備”的方法，搞好專業技術兵儲備區建設，滿足技術兵員的需求；抓好地方與軍事專業對口人才的登記統計，切實掌握其數量、分布、流動情況及聯系方法，為應戰應急提供人才保障。要加強運力資源銜接。依托現有公路、鐵路、水路、民航等交通運輸設施，融合軍地運輸力量，因地制宜建立應戰應急快速運輸通道，形成聯合應急運輸網絡及協調機制；緊緊依托民用航空企業，大力發展空運后備力量，不斷提高緊急機動能力，特別是戰略投送能力。要健全經費保障機制。將聯合行動辦公經費列入各級政府財政預算，統一保障；各單位和部門履行聯合行動職責產生的開支和消耗，分系統負責保障；聯合訓練、日常活動等方面，應打破界限，聯合編組、共同保障；重大聯合行動應根據性質分別由駐地軍事機關、公安機關或地方相關職能部門提出專項申請和保障計劃，報本級政府審批，采取政府補助與聯合行動單位共同承擔相結合的方法進行，為軍地聯合應對多種安全威脅創造可靠的保障條件。