社會權利：社會管理的中軸結構

楊建華

(浙江省社會科學院調研中心，杭州310025)

社會權利：社會管理的中軸結構

楊建華

(浙江省社會科學院調研中心，杭州310025)

主持人：姚先國(浙江大學公共管理學院院長，教授，博士生導師)

社會管理創新關系到我國的長治久安、和諧發展。如何實現社會管理創新?理論界與實際部門都需增強共識。本刊約請有關專家撰文闡述自己的見解，形成了本組專欄文章。楊建華研究員借鑒丹尼爾·貝爾教授的“中軸結構”概念，以“社會權利”為主題，從“保障民權”“改善民生”“維護民安”三個方面，系統闡述了社會管理創新的理論和基本內容，洋洋萬言，勾勒出了層次分明的社會管理創新框架。毛丹教授秉承理論與實踐相結合的宗旨，把現代社會管理的成功經驗概括為“六個社”“六個管”，提出了社會管理的重要節點與路徑方式，提出了社會管理創新的對策建議，強調集成創新。姚先國教授從總結浙江經驗出發，探討了再創浙江新優勢的問題，強調通過體制改革，引領社會管理創新，率先實現轉型發展。顧益康教授則通過余姚市謝家路村的案例分析，探討了服務型基層黨組織建設與社會管理創新的關系，提出了有針對性的政策建議。這組文章既有理論探討、系統闡述，也有經驗總結、案例分析，具有很強的互補性。期望能對讀者有所啟迪，并希望引發進一步的深入研究。

社會管理創新研究(專題討論)

社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動。隨著經濟發展方式的轉變，改善公共服務、創新社會管理正在成為全國實踐和理論研究的時代主題。以下四位學者從不同的角度為社會管理的創新與研究提出了自己獨立的思考：楊建華從社會權利中軸原理出發，論證了社會管理的主要內容和積極意義;毛丹從國家基本職責的角度出發闡述了社會管理集成創新的方式和方法;姚先國和顧益康則側重社會管理創新的實務運用，以浙江為例，提出了社會管理創新的路徑和發展趨勢。

社會管理;創新;社會權利;公共決策;浙江

“中軸結構”首先是由美國著名社會學家丹尼爾·貝爾運用到社會科學研究上來的。他在1973年寫成的《后工業社會的來臨——對社會預測的一項探索》一書中對此作了詳細說明和舉例，說：按照我所使用的方式，概念性圖式的基礎是中軸原理，并具有一個中軸結構。中軸原理和中軸結構的思想力圖說明的不是因果關系(這只能用經驗關系論來說明)，而是趨中性。在尋找社會如何結合在一起這個問題的答案時，它設法在概念性圖式的范圍內說明其他結構環繞在周圍的那種組織結構，或者是在一切邏輯中作為首要邏輯的功能原理。①丹尼爾·貝爾：《后工業社會的來臨——對社會預測的一項探索》，商務印書館1984年版，第14頁。丹尼爾·貝爾在《資本主義文化矛盾》里充分運用中軸結構與原理來分析闡述他的關于社會理想圖景。他提出經濟的軸心是效益，政治的軸心是平等，文化的軸心是自我實現。②丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，趙一凡等譯，三聯書店1989年版，第26頁。

簡單說，中軸結構，就是其他結構環繞在它的周圍的那種組織結構，是社會的核心結構。中軸原理是在一切邏輯中作為首要邏輯的動能原理，是社會的核心規則。中軸結構在社會科學研究上的運用，可允許人們從多方位、多層次來設法了解社會的經濟、政治、思想文化及它們的變化，可凸現出紛紜復雜事物中的基質點，把握事物發展的運演軌跡。這正如流體力學中所描述的“渦流”那樣，流體在運動中，盡管它的質點互相混雜，跡線極不規則，但它的微小單元總是繞著瞬時軸線旋轉運動。

那社會管理的中軸結構是什么?這其實也是在追問，社會管理的根本目標與根本價值是什么?是社會秩序還是其他?無疑，社會管理就是要形成和維護社會秩序。但社會秩序形成的基礎是什么?社會秩序通過什么途徑來實現?中國傳統上是一個家長制社會，它一直非常強調秩序，這種傳統不僅沒有隨著社會的發展而變化，反而在計劃經濟年代得到強化。因此，很長一段時間，社會管理就被簡單理解為政府對社會的控制，一提到社會管理，各級政府官員很自然地把它理解成為自上而下的控制。重控制、輕權利，重秩序、輕自由。迪爾凱姆在《社會分工論》一書里曾把傳統社會里這種外在強力的秩序稱為機械團結的社會秩序，而把轉型社會中在功能分化基礎上功能互補的整合稱之為有機團結的社會秩序。這一社會秩序，是與市場經濟體制相匹配的秩序，而市場經濟得以確立的前提之一，就是公民自由的經濟活動權利。公民自由權利的邊界，是“法無禁止即自由”。因此，從宏觀上講，社會管理的責職所在，就是協調公民自由權利之間的關系，看護公民自由權利的邊界。

毫無疑問，社會管理要實現一種良好的秩序，但與秩序相比，公民的權利具有更高的價值。美國社會學家羅斯在他的《社會控制》一書里就提出了社會控制的五條準則：第一，社會干預的每一增加給作為社會成員的人帶來的利益應大于它對作為個人的人引起的不便;第二，社會干預不應輕易激起反對自身的渴望自由的感情;第三，社會干預應當尊重維持自然秩序的感情;第四，社會干預不應是家長式的，因而不能制止道德上病組織的自行消亡;第五，社會干預不應限制生存競爭，因而不能取消選擇過程。③羅斯：《社會控制》，華夏出版社1989年版，第318－323頁。

秩序既可通過強制控制實現，也可通過在權利維護與保障的基礎上社會個體和組織的自覺服從實現。這正像迪爾凱姆所說的，在不平等關系的基礎上不能建立真正的有機團結，這樣的關系不僅不能有效維持特定的社會結構，反而會引起階級斗爭。為避免階級斗爭對社會團結的破壞，應該倡導公正和平等的社會理想④迪爾凱姆：《社會分工論》，三聯書店2000年版，第334、345頁。。

丹尼爾·貝爾曾說，“社會學公理在于，社會秩序是由合法性支撐的，這合法性提供辯護理由來反對鄙視這秩序的人。”⑤丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，嚴蓓雯譯，人民出版社2010年版，第20頁。這種合法性就是社會秩序的基礎和追求的根本目標，也是社會管理的軸心。從這一角度而言，公民的基本社會權利也就自然成了社會管理中軸結構和原理，各國的經驗也表明，政府不僅要減少對市場的管制，還要減少對社會的管制，來保障公民的基本社會權利。并通過擴大社會參與，充分發揮各個社會主體在社會管理中的積極性和創造性，達到社會善治。在現代社會，市場經濟、主權國家、公民社會形成了社會管理的基本結構。社會管理在一般意義上說就是三者在實現社會控制，維護社會權利，解決社會問題過程中形成的互動關系。

因此，從社會權利中軸原理出發，社會管理也就是以實現和維護社會權利為根本目標，發揮多元治理主體的作用，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制，以此調整和增進社會福利，提升社會質量，推動個人發展和社會有序和諧的過程。圍繞這一權利中軸，社會管理至少有以下三方面的主要內容：第一是保障民權，第二是改善民生，第三是維護民安。

一、保障民權：社會權利中軸邏輯展開的維度之一

作為一種社會現象，權利蘊含著價值、表現于規范而來源于社會、存在于社會。權利為利益主體對他人、對社會之要求。社會權利是國家權力的根源和回歸，它在維護個體權利、限制國家權力和彌補國家權力功能不足等方面發揮重要功能。社會權利是所有社會成員都應該享有的作為社會成員的基本資格，是作為社會成員分享社會發展成果的資格和擁有文明生活條件的權利。

社會權利至少包括增進能力的權利，強調所有社會成員都能參與社會和被賦予一定的權能，以便在社會經濟的急劇變遷面前，有能力全面參與。獲得平等機會的權利，首先實行外在條件的平等即機會平等;其次，為充分發掘人們的天賦和才能應提倡教育上的平等;再者，社會參與權利。在實行市場經濟和民主政治的社會里，公民權利是構成社會關系的一個本位性要素，尤其是相對于政府權力，公民權利是首要的、本位的。國家由人民組成，人們之所以要建立政府，正是為了保障每個個人的這樣或者那樣的權利。當前一個認識誤區就是以為創新社會管理就要擴張政府權力，政府社會管理，就是要想方設法把人“管緊、管牢、管死”。

我們目前在社會管理中還常出現一些公民參與不足問題，如：集中的大包大攬式管理，人治式、強制式、剛性的管理，“突擊式、運動式”管理，把群眾當作被動的接受者，重控制、輕服務的管理，等等。這些問題都導致政府部門對社會服務需求的響應慢、效果差、效率低、成本高，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，管理的隨意性還為權力尋租提供了方便;當“清官”、做“為民做主的父母官”等傳統觀念盛行，缺少現代法治理念，容易違背法治原則，滋生官僚主義作風;人民群眾的自我教育、自我管理、自我服務得不到完全發展，公民社會和社會自治發展緩慢，對社會主體的訴求認真考量、有效回應不夠。

從社會管理的本質來說，社會管理雖然有需要控制和監管的一面，但最終還是為了給社會提供更多的服務。因此，要防止把社會管理簡單地演變為一種社會控制。我們更新社會管理理念，不僅要強調“親情化服務、人性化管理”，更為重要的是要強調轉變全能統制型政府治理范式，高度重視人民群眾參與社會管理政策的制定、實施、監督的全過程，維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利益。

(一)堅持人民群眾是社會管理主體，實施科學民主決策，執政為民，問計于民

這一“群眾觀”是處理好社會管理問題的首要基本理念。堅持走群眾路線，為人民群眾提供參與社會管理的各種機會。群眾路線是我們黨的工作法寶和政治優勢。著眼于當前和未來五年，社會矛盾呈現出矛盾日益突出，局部問題整體化、個別問題放大化，虛擬社會與現實社會之間形成互動、問題矛盾易發酵，有的問題易形成國內國際聯動等特點。面對這些挑戰，更應以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。

激活公民自我管理資源，提高公民社會參與和自我管理水平，促進社會善治的實現。推進“和諧促進會”、和事佬、老娘舅等民間和諧組織建設與發展。這些民間和諧組織為人們和諧相處提供了很好的服務平臺與載體，如志愿者活動平臺、信息溝通平臺、文體活動平臺等。要加強這些平臺與載體建設，引導企業、本地居民與外來居民參加這些組織，通過經常性文體活動，加強理解溝通，消除隔閡偏見，增進互信互動，營造和諧勞動關系。依托和諧促進會會員網絡，及時準確掌握社會面動態，化解矛盾糾紛，促進社會安全穩定。

(二)強化公共治理理念，加強城鄉社區建設，充分依靠社區資源進行有效社會管理

加強城市基層社區建設。圍繞加快設施建設，完善社區功能，整合各類資源，加快推進管理型社區向服務型社區轉變。加快推進社區服務中心建設，完善社區服務功能，推進農村社區服務中心建設，完善公共事務服務中心、農村社區服務中心、衛生服務站等相關設施。加大對社區服務信息平臺的整合、升級，構建縣(區)、鎮鄉(街道)、行政村(社區)多層次的公共服務網、社區管理服務網、便民利民服務網。探索推行社區服務社會化，完善政府“購買服務”、項目管理等相關操作機制，積極調動各類社會組織參與社區服務。

加強農村基層自治建設。推進社區基層民主法治建設，提升基層自我管理、自我服務能力。健全行政村、社區基層民主選舉制度，強化依法選舉，規范村民委員會選舉操作程序，提高選舉程序的透明性，深化“民主法治示范村(社區)”創建活動。推進村務公開民主管理工作的制度化、規范化和程序化，拓展、豐富村務財務公開內容，完善程序，推進行政村村務監督委員會建設。加快推進基層社會自我管理，促進村級自治組織從管理向服務轉型，完善農村社區化服務管理制度，加大基層干部培訓力度，完善村干部薪酬激勵考核制度，加快推行村民事務代理服務機制，打造“一站式”服務平臺。

(三)轉變社會管理觀念，培育發展社會組織，建立起政社合作的公共治理體系

政社合作就是政府與社會的合作，充分利用社會組織提供公共產品和公共服務，以彌補政府公共產品和公共服務之不足，提高資源利用效率，最大限度地滿足各個階層和群眾的公共需求，維護秩序，保持社會公平，促進社會穩定和發展。

現代社會管理格局是政府、企業、民間組織和公民等多元主體對社會生活、社會事務、社會行為的合作管理。通過培育更多的社會管理主體，并在相互之間構建完善的社會協商與互動合作機制，不斷滿足人民群眾日益多樣化的實際需求，有效解決各類社會問題。

要大力培育各種社會組織、中介組織，引導更多的社會力量參與社會管理，形成社會公共政策制定的公眾參與機制，推動社會組織與政府運用法治化方式開展對話、協商、辯論、談判、政治參與、監督等，促使政府關注和實現全民或某些群體的共同利益與需要，形成社會秩序的民主化、法治化和相互和諧。健全和完善社會自治、自律和自我發展的新機制，充分發揮各種社會組織在社會管理中的主體性及其對政府社會管理的監督制約作用。

(四)普及公民資格，落實公民權利

社會權利本質就是社會權利的擴展。它有三個基本概念，即平等、公正和權利。普及公民資格就是使社會全體成員都能分享到社會發展的成就，社會權利的實現需要一定的制度條件。要堅持社會權利的普及化，使每個社會成員享受到社會權利的新內容。社會權利的普及化，意味著要消除地區、城鄉、階層、單位等制度性障礙，實現公共服務和公共品的均等化。

切實解決群眾反映強烈的問題。群眾反映強烈的問題，往往就是公民權利受侵害或未落實的問題，也是社會管理的薄弱環節。“十二五”時期要著力解決人民群眾社會權利受侵害的突出問題，如執法辦案、土地征用、房屋拆遷、環境保護、醫療衛生、社會保障等。要通過開展專項治理、納入法治實事工程、組織執法巡視、開展個案督查、創新機制體制等，推動問題解決。

一個國家的和諧程度，決定于其是把社會公平正義作為最高原則，還是以社會效益最大化為標準。注重權利，就會在決策時對重大事項的社會穩定效應作出基本考量，以人民群眾的生存權和發展權為重，在解決社會矛盾沖突時，正視人民群眾利益訴求的正當性與合理性，不以公共利益壓制個人利益。馬克思在談到人的發展時候，早就說過“社會的每一個成員都能完全自由地發展和發揮他的全部才能和力量，并且不會因此而危及這個社會的基本條件”，只有這樣，也必須這樣，才能夠使得“個人的獨創的和自由的發展不再是一句空話”。

(五)健全利益表達與公眾參與機制，維護社會公正

社會管理需要有體現公正、公開、公平等程序公正的正當程序制度，需要在信息公開與政府透明、公眾參與、權力制約等領域建立健全這些程序公正的機制，以保障社會管理推進。利益表達機制也稱安全閥機制。在我們現在的社會中，利益表達的渠道還是太狹窄，合法的利益表達的機制也太少。這樣就很容易使得一些利益沖突從忍受和沉默跳到極端的反抗，或是從上訪這種溫和的抗議方式升級為極端行為。而在一個對利益表達作出有效制度安排的社會中，類似事情發生的幾率就會小得多。利益表達是一種很好的“安全閥”，通過允許自由表達而防止對抗傾向的堵塞和積累，為社會沖突提供合法的路徑與機制。建立公眾廣泛參與的多向維度的利益表達機制，為各社會階層提供順暢的利益表達的制度平臺。加強與各個社會團體、社會組織的交流，增強與群眾溝通的能力，并依法、及時、合理地處理群眾反映的問題，形成規范的對話、協商和處理問題的反應機制。充分發揮人大、政協以及社團、行業組織、社會中介組織的作用，建立人民代表大會、專家委員會與社會組織三者共同作用的公眾參與模式。

現代社會管理在管理方式上表現出從命令－服從的單向度控制行為轉向各個主體之間的協商決策、合作、透明化、法制化管理的趨勢。政府社會管理中管控的成分正在日益減少，而多元主體間的民主參與、協商協調的比重則日益增多。

建立公共決策的民主協商與參與制度，改進公共事務決策程序，采取民主懇談、參與式政策分析等形式，引入公眾參與專家咨詢，推動政策過程的范式性轉變，使公眾參與到公共政策過程中，以幫助公眾考察他們自己的利益并做出自己的決定。社會管理需要有體現公正、公開、公平等程序公正的正當程序制度，需要在信息公開與政府透明、公眾參與、權力制約等領域建立健全這些程序公正的機制，以保障社會社會管理推進。建立公眾廣泛參與的多向維度的利益表達機制，為各社會階層提供順暢的利益表達的制度平臺。充分發揮社團、行業組織、社會中介組織的作用，建立新型人民群眾參與公共事務的模式。

激活公民自我管理資源，提高公民社會參與與自我管理水平。公民是多元社會管理主體中的重要成員。在健全的社會管理格局中，公民參與是不可或缺的重要“板塊”。如動員社區居民的廣泛參與來解決存在于自己社區中的問題，在解決過程中，實現居民之間的相互了解、合作、認同，實現社區的共同歸屬。組織NGO、NPO，建立基層或社區自治，通過聽證會、論證會和網上討論議政和參與社會、政治、經濟事務的決策和立法，通過報紙、電視、廣播和其他媒體參與對公權力行為的監督和對環境、生態的保護。

二、改善民生：社會權利中軸邏輯展開的維度之二

切實保障和改善民生，是保障人民群眾基本社會權利的重要內涵。民生問題，說到底就是權利問題。應當把用法治方法、法治手段推動民生問題的解決，作為落實公民權利的重要舉措。把更多的人力、財力、物力投入解決民生問題中，推進教育、醫療、社保、就業等方面的基本公共服務均等化，逐步完善符合省情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。加強城鄉公共設施建設，高度關注并不斷解決“提高收入水平、改善生活質量、保障合法權益”為核心的民生問題。

(一)創新社會服務體制，不斷滿足人民群眾新期盼

構建以政府為主導、企業和社會組織共同參與、人人共享的基本公共服務體系，同時促進社會公共服務的市場化、社會化、分權化、專業化，滿足社會成員生存和發展的多層次、多方面的普遍需求。

更加注重政府社會管理的公共服務職能。政府需把更多的力量放在發展社會事業和解決民生問題上，構建公共服務體系，基本滿足群眾多樣化的公共服務需求。大力推進城鄉社會事業發展，促進教育、醫療衛生、文化、就業、住房等基本公共服務均等化，改善重點群體的公共服務，逐步縮小城鄉之間、群體之間的基本公共服務差距，努力實現基本公共服務覆蓋城鄉、區域均衡、全民共享。加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障、創造條件，努力建設服務型政府。

突出對弱勢群體、困難人群的扶助關愛。加強對失業下崗人員、流動人口、未就業的大學生、殘障工傷職業病人群、離退休人群、破產企業人群、文盲無業人群等弱勢群體，刑釋解教人員、流浪人員、閑散青少年等這些特殊人群的管理服務，這既是弱勢群體，又是釀發事端的高危群體，讓他們老有所安、弱有所助、急有所濟、危有所幫。

健全完善公共資源配置機制，讓底層群眾享受更多的社會公共產品與公共資源。高度重視社會政策的制定，要有頂層設計，避免碎片化，頭痛醫頭腳痛醫腳，解決一個矛盾引發一堆新的矛盾，要充分聽取利益相關方的意見，給民眾充分表達的權力，尤其要重視基層群眾與弱勢群體在公共政策制定過程中的聲音，為社會管理創新提供政策保障支撐。

(二)創新社會保障體制，建構覆蓋全民的基本社會保障體系

實施全民醫保，著力解決看病難、看病貴的問題。以非公有制企業和外來務工人員為重點，積極擴大城鎮職工基本醫療保險覆蓋面，覆蓋范圍要擴展到城鎮所有從業人員。提高農村合作醫療制度的保障水平，進一步加大各級財政對于合作醫療制度的投入，大幅度提高籌資水平。

完善養老保險體系，探索建立長效機制。以非公企業和城鎮個體工商戶、靈活就業人員、外來務工人員為參保重點擴大養老保險覆蓋面，逐步做實個人賬戶。建立健全參保繳費的激勵約束機制，改革完善養老金計發辦法政策。重構農村社會養老保險制度，變個人繳費為主、集體補助為輔為個人、集體和政府三方共同籌資，建立財政對農民社會養老保險基金的投入機制。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險。

提高非公有制企業及其職工的失業保險參保率。妥善解決職工在不同經濟類型單位之間轉換時的關系接續問題，各級統籌地區也可以根據本地經濟社會發展狀況、參保情況和基金承受能力，有計劃地逐步提高外省農民合同制職工的一次性生活補助標準，積極穩妥地解決農民工社會保障問題。依法將農民工納入工傷保險范圍。要研究靈活就業人員、被征地農民和農村勞動者的失業保險政策，保證就業新群體的失業保障利益。

進一步完善流動人口服務保障。實施流動人口子女免費義務教育和公共租賃屋工程，加快推進本省籍流動人口市民化，適當放寬外省籍流動人口戶籍準入制度，堅持戶籍制度與相關的社會保障、人事、教育、醫療等制度進行綜合配套性改革，綜合推進。全面、深入推進被征地農民基本生活保障制度建設。要確定征地農民的標準，建立土地養老保障的風險基金。積極做好與被征地農民基本生活保障制度建設相關的就業、醫療、住房、教育等配套政策措施的落實。妥善處理新老被征地農民的政策銜接問題，研究制定被征地農民基本生活保障制度與城鎮社保體系接軌的政策。

建立健全社會救助體系。重點完善社會救助工作機制，建立統一效能的社會救助管理體制，健全縣、鄉鎮、社區(村)三級社會救助管理網絡，創新社會救助的內容和方式，讓社會團體、慈善機構、自治組織參與救助管理，分擔政府責任，吸納更多的社會人士和受過專業訓練社會工作者、志愿者參與救助服務。

大力發展慈善事業。加大對慈善事業的宣傳力度，加快慈善事業立法步伐，通過完善和落實稅收減免等優惠政策，有效地激發各類組織和人士參與社會捐贈的積極性。加強慈善組織的能力建設，提高慈善機構的知名度、公信度，創新募捐方式，建立長效機制。大力發展社會工作和社會服務，形成慈善的整體合力。

(三)創新社會工作體制，建設一支宏大的社會工作者隊伍

為了加強對社會工作的領導和管理，需要建立社會工作的專門領導機構和業務管理機構，以履行政策法規規劃、組織協調、日常業務管理等職責。同時完善社會工作的協調機制，為了給社會工作發展提供強有力的支撐，需要提出今后5到10年的社會工作立法規劃和人才隊伍建設規劃。

健全社區社會工作服務網絡體系。以社區為平臺，以各類專業社會工作機構為載體，以專業社會工作者為抓手，創建“社區、社團、社會工作”三社互動和“社會工作、義工”兩工聯動機制，確立“政府主導、社會參與、民間運作、社會工作引領、義工服務、群眾得益”的社會工作運行機制。打破“自上而下”的行政性傳統工作模式，采取一種科學化、專業化、人性化、大眾化的方法開展公共事務的管理，逐步理順社會工作與政府、社區、機構、居民間的關系，形成運轉流暢、資源共享、和諧互動的工作運行機制，促使政府轉變職能，降低管理成本，整合人力資源，擴大社會參與，推動社會民主法制的進程。建立社區志愿者隊伍，提高社區志愿者的穩定性和專業素質，不斷地提高其服務水平。

加大社會工作崗位開發力度，推進社會工作職業化。要深入調查研究，制定相關政策和法規，明確社會工作崗位的設置領域和配備要求，推進崗位設置工作。各級黨政機關要加快職能轉變，充實社會管理和公共服務部門，配備社會工作專門人員。工會、共青團、婦聯組織以及其他負有權益保障、社會救助職責的人民團體，各類社會福利、社會救助和社區服務等機構，醫院、學校、司法矯治機構等單位，可以通過崗位調整、增設專門的社會工作崗位等方式，配備專業社會工作人員，較大的企業、事業單位也可以根據實際情況設置專職社會工作崗位。建立健全政策措施和激勵保障機制，努力調動廣大社會工作人才干事創業的積極性。制定出臺社會工作人才薪酬指導政策，建立合理的薪酬制度，完善獎勵政策，切實改善社會工作人才的工資收入、福利待遇和工作條件。推進立法工作，依法規范社會工作人才隊伍建設，保障社會工作人才的合法權益。

制定完善扶持政策。大力發展公益性社會團體和民辦社會服務機構，拓展社會工作人才施展才能的空間和舞臺。同時要解決好現有社會工作從業人員的平穩過渡問題，建立針對非專業在崗實際社會工作者的培訓制度，做好社會工作專業理念和實務操作等方面的教育。加強對社會工作的資金支持，在各級政府財政科目體系中增加社會工作科目，每年劃撥一定比例的財政經費，逐步形成自然增長機制。加大財政資金向公共服務領域的投入力度，建立政府購買社會服務機制，為社會工作人才發揮作用提供財政保障。同時還應建立和完善政府購買社會公益服務的機制，逐步從政府直接提供社會服務向政府通過購買間接提供服務的方向轉變。

(四)建構和完善以社會權利為導向的社會政策體系

社會政策是為實現社會公平、增進社會團結而實施的制度安排，是解決或對付社會問題的基本原則或方針，也是政府履行社會管理和公共服務職能的核心，是政府干預社會的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會管理手段。

社會政策一般包括，勞動就業政策、社會福利與社會保障政策、文化教育政策、醫療衛生政策、城市規劃與住房政策、人口政策，等等。公正合理的社會政策可以增進公眾福利，整合不同利益群體，消除社會排斥，促進社會各方面協調發展。

我省目前社會政策還存在不少缺失的現象，如社會保障體系尚未覆蓋到全體居民，不少“體制外”的居民仍面臨著巨大的社會風險。社會政策缺乏系統性、整體性，公平度也不高，如在住房保障政策中存在明顯的不公正。公共教育政策不均衡，收入分配政策不到位，醫療衛生政策的公益性不足而產業化過度;缺乏社會公正基礎的社會政策，不僅不能有效保障社會成員基本生活狀態，保證社會成員平等的發展條件、維護社會公正，而且由于社會危機最容易在承受力最低的社會群體身上爆發，從而構成危及社會穩定、影響社會發展的巨大社會隱患。

完善社會政策體系建設應在教育，尤其是義務教育、就業，包括勞工問題、收入分配、社會保障、基本醫療、社會安全、環境保護等方面要有更多的作為。社會政策要體現社會公正，首先是法律上平等，不能有歧視;第二要給弱勢群體以實際的扶助，不僅是在人力、財力還是在精神上。這實際上也是社會主義的原則;第三，我們不能讓太多的人處于社會主流生活之外，所以不能因為有些人生活貧困或生存條件差只給予救濟就能解決問題。我們應該讓更多的人進入主流社會，避免他們的邊緣化。建立健全民生權的法律規章，讓發展成果惠及全體民眾。

強化中低收入群體、困難群體的服務。社會政策本身就是政府對困難群體進行制度化支持的措施。貫徹公平價值取向，關注和扶持弱勢群體的發展，提供弱勢群體發展的機會，盡快建立綜合性的社會救助系統，完善初級的社會公平保障體系。通過實施積極的就業政策、完善社會保障體系、發展社會福利、加大扶貧開發力度等一系列政策措施，著力改善中低收入群體生活狀況，盡力消除后顧之憂，保證他們能夠過有基本尊嚴的生活。加強失業職工再就業和被征地人員就業扶持，通過發放用工補貼、減免稅費、提供小額貸款貼息等一系列政策，鼓勵企業吸納下崗失業職工。出臺被征地人員用工社會保險補助、稅費補貼減免等就業扶持政策，實施鼓勵企業吸納、征地企業消化、公益崗位招收等政策，推動被征地人員、農民就業和自主創業。

樹立社會政策意識，加大對人民群眾基本社會權利的保障力度。各級政府要加大對社會政策運用的力度，把國家和省的各項戰略部署具體化為各種體現公平和保障群眾基本權益的政策法規，通過完善社會政策來制度化地改善廣大社會成員的生活。加強政府社會政策能力建設。強化政府的公共服務職能，承擔起在社會政策行動中的首要責任，調整發展思路、轉變發展方式，更加注重社會公平，制定新的有利于全體社會成員共生發展、共同富裕和效率與公平并重的政策，進一步落實實施社會政策的工作責任，建立領導問責制和責任追究制，確保各項社會政策落到實處。加強對社會政策的評估，逐步開展政策方案評估、政策執行效果評估、政策結果的評估等工作，并根據評估結果及時調整政策目標和實施進程，以進一步提高社會政策的實效性。

三、維護民安：社會權利中軸邏輯展開的維度之三

要想使社會行為從無序狀態轉化為有序狀態，加強社會控制是重要的路徑。羅斯說，我們的社會秩序是建造物，而不是長成物。避免敵對的狀態就是社會秩序的一個標志。因此，需要強化社會秩序管理，著力打造法治社會。加快完善體制機制，不斷創新管理手段，充分發揮各類主體參與社會管理的積極性，完善社會治安綜合治理機制。

(一)加強公共安全體系建設

公共安全已經成為人民群眾及其關注的熱點和焦點問題，它包括食品、藥品安全、生態環境安全、公共設施安全等等。食品安全問題增多，基礎公共設施脆弱，環境事件頻發，公共安全系統遠不能滿足實際需要，保障機制不夠健全。公共安全基礎設施的建設卻較為薄弱，重點工程防災標準低、防護系統薄弱，缺乏全面系統的公共安全工程規劃，不同行業、不同部門之間的工程項目相互之間不匹配，綜合監測預測能力不強，預警及通信網絡系統不健全、不統一，技術基礎薄弱和風險管理意識不足，尤其是在重大安全事故的應急反應、洪澇災害和火災防治等方面缺乏綜合性和系統性的研究。

因此，急需加強安全生產監督管理，加強食品、藥品安全管理，加大環境保護力度，提高群眾安全感，提高科學、依法決策水平。完善社會穩定的風險評估機制。繼續完善我省已出臺的對重大事項進行社會穩定風險評估制度。要明確評估重點和評估范圍，近期凡是涉及“三農”、征地拆遷、城市發展和管理、重點項目建設、社會保障、環境保護等關系到廣大群眾切身利益、可能產生利益沖突的重大事項，都應納入評估范圍。嚴格風險評估方法，對擬定的每個重大事項，都要通過問卷調查、民意測驗、收集相關文件資料等方式掌握評估對象基本情況。對事項實施后可能出現的不穩定因素，特別是可能引發的矛盾沖突所涉及的人員數量、范圍作出準確預測。在分析論證基礎上，形成社會穩定風險評估報告，給出風險等級，慎重對待評估結果。根據評估情況，對損害群眾利益的擬決策事項，必須及時終止。

完善應急管理體制，有效應對各種社會風險。建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制，有效應對自然災害、災難事故、公共衛生、社會安全等突發事件，提高危機管理和抗風險能力。大力加強情報信息工作，爭取主動權。要建立健全多方位、多層次信息網絡和反饋制度，把信息觸角伸向各個角落，力爭做到信息隊伍多元化，信息來源多樣化，上下聯系一體化，分析信息專業化，綜合反饋網絡化。鼓勵媒體積極介入危機管理。政府應當遵循主動告知、迅速告知和全部告知的信息溝通原則，按照“第一時間原則”啟動新聞處置應急預案，完善新聞權威發布制度，滿足媒體的正當信息報道需求，爭取公眾對政府處置措施的理解和支持，消除社會恐慌心理。

(二)加強糾紛調解體系建設

健全“三調聯動”大調解機制。充分發揮人民調解的基礎和依托作用、行政調解的專業和綜合作用、司法調解的主導優勢，使三大調解做到各司其職、各負其責，切實利用調解做好本系統、本領域的矛盾糾紛化解工作。進一步加強基層調解工作，鼓勵引導多種社會力量參加調解，在基層人民調解委員會基礎上，動員廣大黨員、老年人、婦女等和“和美家園共建會”、村集體經濟合作社等基層組織參與調解工作。充分挖掘民間資源，利用鄉規民約，動員各種社會力量參與化解調處矛盾糾紛，發揮調解組織和仲裁機構的作用。進一步加強專業調解工作，通過在調處中心設立專門調解小組、在行政主管部門設立調解工作室、組建專業性的人民調解委員會等多種方式，建立健全醫患、勞資、征地拆遷、環境污染、交通事故、消費、物業管理等專業調解機制，擴大專業調解的覆蓋面。堅持把“調解優先”原則貫徹到執法辦案工作中，積極探索建立黨委政府統一領導、政法綜治部門牽頭協調、司法行政機關指導管理、調處中心具體運作、職能部門各負其責、社會各方廣泛參與，集人民調解、行政調解和司法調解于一體的大調解工作機制，及時有效化解矛盾糾紛，實現案結、事了、人和。進一步加強調解隊伍建設，積極探索調解隊伍職業化、專業化的新途徑，優化調解隊伍的知識結構、年齡結構，建立一支與化解社會矛盾糾紛要求相適應的專職調解員隊伍。完善基層人民調解考核激勵機制，建立基層人民調解員等級和晉升制度，把等級評定、晉升與日常工作、業務能力、獎勵考核等結合起來。

(三)加強社會穩控體系建設

更加注重治安防控體系建設，加大社會治安綜合治理力度。著力加強重點行業、重要地段、公共復雜場所治安安全管理，加大對“涉黑涉惡”、“兩搶”、“黃賭毒”等社會影響惡劣案件的打擊力度，深化“防小案”戰略，提高對入室盜竊、扒竊、盜竊“三車”等與群眾利益休戚相關的多發性、侵財型案件的打防力度。

更加注重人民內部矛盾的化解和利益關系的協調。要根據新時期社會矛盾的變化，及時加強研究，做細做實工作，善于運用發展的辦法、改革的辦法、法律的辦法正確處理人民內部矛盾。正確反映、兼顧不同方面群眾利益，注重從源頭上減少人民內部利益矛盾的發生，防止出現社會利益分化、矛盾激化而引起社會發展動蕩。要加強對矛盾易發點、多發點的關注，尤其是對城市房屋拆遷、農地征用、企業改制等社會敏感問題，必須建立風險評估預警機制，制定處置預案，把矛盾化解于事前，防止簡單問題復雜化、個體問題群體化、個別問題普遍化。建立健全人民調解、行政調解、司法調解銜接聯運機制，推進信訪工作的規范化、程序化建設，圍繞維護穩定、調解人民內部矛盾，加快構建信訪工作快速有效、突發事件應對科學、基層維穩力量扎實的穩控機制。創新信訪工作新機制，完善領導干部包案責任機制、部門責任制、常態化的信訪跟蹤督察機制和領導干部大接訪機制。

(四)加強社會管理法律法規體系建設

對亟待政府加強管理，而現行法律法規和規章未作規定、或雖有規定但事權關系不明確的社會管理事務，需要制定或修改現行法律法規和規章做出明確規定，使政府實施的所有社會管理事項都有法律依據。為提高依法管理的權威性，對一些重大的社會管理事務，實施管理的依據應由法規、規章層級上升到法律層級。各級政府及其部門在實施社會管理時，要嚴格依法行政，依法管理，堅決糾正和克服政府部門之間“紅頭文件”打架，以及一些政府部門及工作人員行政不作為、亂作為等現象。建議省人大常委會和省政府把有關社會管理的課題列入地方立法計劃，根據浙江社會管理的現狀及今后發展的趨勢，適時制定地方性法規和規章。

在地方立法中明確確立政府管理權限，行政許可方面應嚴格依照法律設定條件，涉及自由裁量以及情勢判斷等特殊情況時，也應在立法中界定必要的范圍，確保比例原則、公平原則等法律基本原則精神得到遵循。在人大層面，應設立事后審查機制、權力行使合法性與合理性評判機制，并以此為基礎形成立法調整、修訂機制以及對政府權力行使的建議機制。

(五)加強社會規范體系建設

加強責任政府、責任企業、責任公民建設。強化政府服務意識，權責明確，打造法治政府、高效政府、陽光政府和責任政府。推進政務公開，大力發展電子政務，將公共信息通過政府網站、公共媒體等載體無償、經常性地向社會開放，方便群眾查詢，對與群眾利益密切相關的重大事項，實行即時政務公開。加強責任企業建設。以和諧企業創建為抓手，打造勞動關系融洽、資源環境友好、回報社會熱心和企業文化發展的責任企業。加強責任公民建設。開展責任公民評選活動，引導公民對國家、對社會、對他人和對自己負責，全面履行法律和道德義務，以公民責任為基礎打造公民社會。

強化社會信用管理，著力打造誠信社會。加強市場經濟領域信用建設，加大違法行為打擊力度，完善市場監管機制，建立健全食品安全違法行為記錄制度，建立違法案件信息庫，嚴厲打擊生產銷售假冒偽劣產品、虛假廣告、欺詐、傳銷等違法行為，完善公共資源交易體系建設，加強公共資源交易平臺建設，完善公共交易設施，加強標后管理。圍繞保障公共安全，保障公平競爭，提高政府行政透明度，加快構建社會公共領域信用體系。加強社會主體信用征集，建立健全社會主體信用信息資料庫。加強社會主體信用管理，提高失信企業、個人市場交易進入門檻和“代價”。

實施公民道德建設工程，為社會管理提供長效而厚實的道德基礎。在人民群眾中廣泛開展“愛國、守法、誠信、知禮”為主要內容的主題教育實踐活動，有針對性地解決思想道德建設方面存在的突出問題，加強家庭美德、職業道德和社會公德建設，培養熱愛祖國、遵紀守法、誠實守信、知書達禮的現代公民，提高公民尊老愛幼、愛崗敬業、扶貧濟困、禮讓寬容等文明程度，引導公民自覺服從國家的法律法規，依法表達合理訴求，有序參與社會政治生活。

C916

A

1009-1505(2012)02-0072-20

2012－01－11

楊建華，男，浙江湖州人，浙江省社會科學院調研中心主任，教授，主要從事發展社會學研究;毛丹，男，浙江諸暨人，浙江大學公共管理學院副院長，教授，博士生導師，主要從事政治社會學和文化評論等研究;姚先國，男，湖南華容人，浙江大學公共管理學院院長，教授，博士生導師，主要從事公共管理學研究;顧益康，男，浙江寧波人，浙江省人民政府咨詢委員會委員，浙江大學中國農村發展研究院教授，主要從事農村問題研究。