野生動物致損救濟適用行政賠償制度探析*

侯瑞鋒

(山西大學法學院,山西太原030006)

野生動物致損救濟適用行政賠償制度探析*

侯瑞鋒

(山西大學法學院,山西太原030006)

野生動物致損采取何種救濟途徑直接影響著救濟的社會效果和野生動物保護工作的有效開展。國內學者針對野生動物致損應適用救濟途徑的觀點主要有:適用行政補償,但需要完善該制度;直接適用民事賠償;財產損害適用生態補償,人身損害適用民事賠償;適用行政賠償。本文采用對比分析、社會實證分析等研究方法,通過對野生動物致損救濟的基礎理論、立法環境、社會救濟效果和行政管理效率等方面的分析,對適用行政賠償制度的可行性進行了探討。

野生動物保護;行政補償;行政賠償

隨著國家生態建設工程的逐步推進和公眾法律意識的不斷提高,野生動物保護工作取得了重大成就,多數野生動物的保有量有所增加。然而,野生動物致損事件在某些地區頻繁發生,使得保護野生動物與維護群眾切身利益的矛盾日益突出。我國對野生動物保護的立法相對較完善,而對野生動物致損救濟的立法卻相對滯后,救濟狀況令人堪憂。因此,國家迫切需要對該類損害的受害者給予合理的救濟。探討野生動物致損應采取的救濟途徑對野生動物的保護工作和保障受害人合法權益具有重要的意義,是野生動物致損救濟制度的核心和立法的主要癥結。我國目前的立法對野生動物致損救濟采取的是行政補償途徑。但是,這種救濟途徑存在諸多問題,已經不適應野生動物保護管理工作和保障受害人合法權益的需要,甚至制約了野生動物的保護工作[1]。針對該問題,國內學者已有諸多研究:有的學者主張采取行政補償的途徑,但是需要對行政補償制度進行完善[2];有的學者主張采取民事賠償制度,認為野生動物屬于國家所有,國家有責任對自己所有的財產引致的損害進行賠償[3];有的學者主張對野生動物造成的財產損害采取生態補償,對其造成的人身傷害采取民事賠償[4];有的學者主張應采取行政賠償救濟途徑[5]。本文結合野生動物致損現狀和救濟現狀,在對上述諸種觀點對比分析的基礎上,通過對野生動物致損救濟的基礎理論、立法環境、社會救濟效果和管理效率等方面的分析,認為應當在《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)中增設國家財產致損賠償專章,把野生動物造成的人身和財產損害救濟納入該章予以規范。

1 我國野生動物致損及其救濟現狀

1.1 野生動物造成的人身和財產損害現狀

我國是一個幅員遼闊,具有多種自然環境和氣候條件的國家,野生動植物資源相對比較豐富。根據《中國生物多樣性公約保護行動計劃》的數據顯示,我國的哺乳類動物有 499種,鳥類 1 186種,魚類2 084種,兩棲類動物279種,爬行類動物376種,分別占世界同類動物種類的12.5%,13.1%,6.0%,7.0%,12.1%[6]。同時,在我國每年都會發生許多由野生動物造成的人身傷害和財產損失事件。在野生動物資源分布廣泛的省份,這類事件尤為頻繁。據吉林省林業廳統計,吉林省2011年發生野生動物致損案件13 000多起,補償資金3 700多萬元。據山西省各地林業部門對近三年來野生動物損害情況的統計,每年造成的損害約為2 000萬元,其中農作物損害價值約1 200萬元,傷害家畜、家禽價值約700萬元,造成人身傷害的損失約1萬元。野生動物致損主要反映在財產損害上,而且多數財產屬于經營性財產。這些損失是否能得到合理、有效的救濟直接關系著群眾的生產、生活狀況。

1.2 野生動物造成人身和財產損害救濟的現狀

1.2.1 立法現狀

目前,我國對野生動物致損的救濟采取行政補償的途徑。1988年全國人大常委會通過的《中華人民共和國野生動物保護法》(以下簡稱《野生動物保護法》)規定:“因保護國家和地方重點保護野生動物,造成農作物或者其他損失的,由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定。”1992年2月12日國務院批準發布的《中華人民共和國野生動物保護實施條例》(以下簡稱《野生動物保護實施條例》)規定:“有關單位和個人對國家和地方重點保護野生動物可能造成的危害,應當采取防范措施。因保護國家和地方重點保護野生動物受到損失的,可以向當地人民政府野生動物行政主管部門提出補償要求。經調查屬實并確實需要補償的,由當地人民政府按照省、自治區、直轄市人民政府的有關規定給予補償。”

《野生動物保護法》實施后,全國大部分省、自治區、直轄市人大已經制定了實施條例或實施辦法,但是這些實施條例或實施辦法條文過于抽象,不便于執法操作,有些幾乎是國家立法的翻版,缺乏地方特色,其中關于救濟的規定更是如此[7]。目前,依據《野生動物保護法》和《野生動物保護實施條例》的授權出臺地方政府規章的只有云南、陜西、吉林、北京、西藏、甘肅、安徽和青海等8個省份,而且立法時間集中在近5年之內。

1.2.2 現實救濟狀況

據云南省林業廳野生動物保護處2008年統計,2001～2006年云南省野生動物肇事危害的直接經濟損失達2.6億元,2006年云南省野生動物肇事造成的經濟損失已超過5 000萬元,而云南省2001～2006年實際補償給受損群眾的經費分別為455萬元、456萬元、520萬元、455萬元、920萬元和972萬元,共3 778萬元,這對于補償野生動物肇事所導致的經濟損失而言是遠遠不夠的[8]。其他省份的補償狀況跟云南省一樣令人擔憂。最為嚴重的是,有些自然保護區核心區附近的村莊所遭受的損失相當嚴重。由于這些損失得不到合理、及時的救濟,加劇了當地居民的貧困,而貧困又造成了對自然資源的過度依賴和不合理開采,甚至出現因貧困而不惜違法殺害野生動物的情況。隨著林政案件和由此引發的上訪案件數量逐年上升,林線只能逐步后移,生物多樣性漸漸減少,限制了野生動物的棲息范圍,形成了人類生存與自然保護沖突的嚴重后果[9]。

2 野生動物致損救濟適用行政賠償制度分析

2.1 基礎理論分析

2.1.1 行政賠償與行政補償對比分析

行政賠償是由行政機關及其工作人員在行政過程中的行政侵權行為引起的。這里可以從兩個方面進行理解:①引起行政賠償的行為是行政機關及其工作人員在行使行政管理職權過程中的行為,包括具體行政行為和事實行為;②引起行政賠償的行為是違法的行政侵權行為,這里的違法不僅局限于嚴格意義上的違反法律、法規,而且還包括行為在客觀上缺乏正當性,即違反職務上的義務、違反信賴保護原則、消極不作為、濫用行政權等[10]。行政補償是由國家行政機關及其工作人員依法履行職責、執行公務的行為導致特定個人、組織合法權益受到損失,或特定個人、組織為維護和增進國家、社會公共利益而使自己的利益受到損失而引起的。與行政賠償相比,一方面,引起行政補償的行為屬于積極實現國家行政目標的行為,而引起國家賠償的行為則是沒有任何積極意義的、應予避免的行為;另一方面,引起行政補償的行為有時可以是被補償人的行為(此時補償義務機關是受益人,而非侵權人),而引起行政賠償的行為不可能是受害人的行為。野生動物侵害不僅沒有任何積極意義,而且是國家極力避免出現的情形。同時,野生動物致損救濟的前提是受害人受到被動侵害。因此,野生動物致損救濟符合行政賠償的基礎理論。

國家重點保護的野生動物屬于公共物品。現代國家公共管理理論認為,國家有責任對國有公共物品進行有效的管理,并消除公共物品存在的不特定風險[11]76。我國采取劃定自然保護區、設置隔離帶等方式對野生動物及其生存環境進行保護和管理。政府對野生動物保護和管理應承擔行政職責。某些野生動物具有攻擊性,對周圍公眾的人身財產安全存在高度威脅,國家有責任對野生動物進行有效的管理,并對高風險區域的公眾盡到嚴格的提醒注意義務。行政機關及其工作人員未通過有效的管理消除不合理風險,或未盡到提醒義務造成當事人遭受損害,構成行政侵權,就應當適用行政賠償制度。

2.1.2 行政賠償與民事賠償對比分析

自愿、公平、等價有償、誠實信用是民法的基本原則。有學者從所有權角度分析認為,國家作為重點保護野生動物的所有者,對由自己所有和管理的財產引致的侵害負有賠償義務,對受害人應給予民事賠償。然而,政府對公共財產和公共服務有天然的提供和管理義務,其有責任基于公共需要和行政管理職責提供和管理國家財產。另外,公眾通過捐稅和交費等形式獲得公共服務。這些出資行為是強制性的,而且公眾獲得的公共服務也不是絕對公平的,時常會出現“搭便車”現象。因此,按照民法原理對野生動物引致損害進行救濟不符合民法的基本原則。

另外,野生動物致損救濟也不構成民事法律關系。野生動物致損救濟的一方主體是受損的公民、法人和其他組織,另一方是國家行政機關、直接代表國家行使管理職責的事業單位和通過法律授權或者接受國家委托代行國家管理職責的機關。法律關系的客體也主要集中在有無具體行政行為,有無管理缺陷,是否存在行政不作為等。從法律關系內容的角度看,行政機關的權利是通過行政執法規范相對人的行為,并對接受公共服務和享受公共財產的對象收稅;行政機關的職責就是提供公共服務,保障公共服務的質量,并對管理財產和服務進行嚴格的管理,消除風險。管理相對人的權利是享受公共服務,在遭受國家財產侵害后獲得國家合理救濟;而其義務是遵守行政管理規范。通過上述分析,野生動物致損救濟不構成民事法律關系,而構成行政法律關系。

2.2 立法環境分析

立法總是存在于一定的環境之中的,這種環境的淵源和基礎便是造成它的基本國情以及與這種國情相聯系的一定的社會歷史形勢[12]112。《野生動物保護法》和《野生動物保護實施條例》是20世紀80年代的立法,自頒布實施以來一直沒有進行過重大修改。而這三十年內,立法指導思想和法學基礎理論在人權救濟方面都有了很大的發展和變化。科學發展觀的第一要義就是要堅持“以人為本”,把尊重人權作為發展的根本準則。該立法指導思想體現在野生動物致損救濟方面就是要求合理、有效地彌補受害人所遭受的損失。由于我國在制定《野生動物保護法》時尚未建立國家賠償制度,而采取了國家補償的途徑。隨著立法環境和立法理論的變化,我們有必要重新思考野生動物致損救濟途徑的選擇。

2.3 救濟效果和管理效率分析

目前,野生動物致損救濟適用行政補償制度的社會效果并不理想,救濟實施不到位的問題在“重災區”普遍存在,從而導致當地群眾對此不滿。有的地區因補償糾紛發生的集會、群體上訪事件屢見不鮮,有些受害群眾甚至采取報復行為,如用農藥毒死入侵的野生動物。救濟狀況的不理想嚴重影響了當地群眾對地方政府的信心,也阻礙著地方政府對野生動物保護工作的順利開展。究其原因,主要是由于我國長期在國家主權思想影響下過分注重保護國家利益而隨意貶損私人權益,而且抽象和極為有限的法律規定也缺乏可供操作的具體措施,使得救濟難以達到預期的社會效果。即使嚴格按照規定進行了補償,也會因補償標準偏低、范圍有限、資金保障無法落實等原因,難以真正、全面地給予合理的救濟。以死亡救濟金為例,《國家賠償法》第34條規定:造成死亡的,應當支付死亡賠償金、喪葬費,總額為國家上年度職工年平均工資的20倍。對死者生前扶養的無勞動能力的人,還應當支付生活費。《云南省重點保護陸生野生動物造成人身和財產損害補償辦法》第77條規定:造成死亡的,應當支付死亡補償金、喪葬費,總額為所在縣(市)上年度職工年平均工資的8倍。常發生野生動物致損案件的地區一般是比較貧困、經濟基礎薄弱、職工工資水平相對較低的市縣。補償和賠償不僅在基數上不對等,倍數差距較大,而且補償不包括對死者生前撫養的無勞動能力的人的生活費。這些因素都影響著野生動物致損救濟的社會效果。野生動物致損適用行政賠償制度會提高行政機關保護和管理野生動物工作的效率。行政賠償制度的建立加強了行政機關及其工作人員的行政責任,行政機關及其工作人員在主觀上會出于避免承擔行政責任,而加強行政管理,積極履行行政職責,降低和避免野生動物引致損害案件的發生。

3 立法建議

國家賠償訴訟的歸責原則經歷了從“國王不能為非”的主權豁免原則到“無過即無責”的過錯責任原則,再到國家“有責任及無過錯”的危險責任原則的演進,凸顯了代表國家的公權力對公民權日益周全和確實的保護[13]45。國家賠償法作為保障人權的法當然應當全面、合理地保護公民權益,危險責任原則在各國也得到普遍的認同,將國家財產致害救濟納入國家賠償法體系已是世界各國的通行做法和發展趨勢,我國也不應例外。日本早在大正時期(1912～1926年)發生的德島游動圓木事件中即以判例形式確立了國家對公共營造物的設置、管理瑕疵承擔賠償責任[14]140。1947年《日本國家賠償法》又以成文法形式明確了公共營造物致損的國家賠償責任。該法第2條第1項規定:“因道路、河川或其他公共營造物之設置或管理有瑕疵,致他人受損害時,國家或公共團體對此應負賠償責任。”日本確認公共營造物致害國家賠償責任的依據是:既然國家或公共團體建設道路、學校、公園等公共設施供廣大國民利用,由于該設施的瑕疵,利用者以通常的用法加以利用而發生無法預料的損害時,作為該設施的提供者就應承擔責任[15]162。隨著國家賠償理論的發展和演進,借鑒國外國家賠償立法的經驗,我國也應當將國家財產引致損害列入國家賠償法的救濟范圍。

《野生動物保護法》第3條第1款規定:野生動物資源屬于國家所有。2007年10月1日起實施的《物權法》對國家所有財產的范疇進行了界定,該法第49條規定:法律規定屬于國家所有的野生動植物資源屬于國家所有。因此,應當在《國家賠償法》中增設國家財產致損賠償專章,把野生動物致損救濟納入該部分。

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A P robe into the Feasibility of Adopting Adm inistra tive Com pensa tion forW ild Ani m a lDam aging

HOU Ruifeng
（School of L aw，ShanxiU niversity，Taiyuan 030006，China）

W ild animalsmay cause the damage of property and body，andwhat kind of relief should be taken directly affects the social effect and w ild animal protection work.The domestic scholars'main view s on the approach of relief includes： to apply to executive compensation， but to improve the system simultaneously；to apply to civil compensation；to apply to the ecological compensation for property damage，and civil compensation for human injury；to apply to adm inistrative compensation.This paper，adopting comparative analysis and empirical analysis methods，analyzes the basic theories， the legislative environment，social effectiveness and adm inistrative efficiency，and explores the feasibility of adopting an adm inistrative compensation system.

w ild animals protection；executive compensation；adm inistrative compensation

D922.68

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2012.02.012

1673-1646(2012)02-0060-04

2011-12-20

侯瑞鋒(1984-),男,碩士生,從事專業:環境與資源保護法學。