《公安機關警犬技術工作規定》面面觀

方建強

《公安機關警犬技術工作規定》面面觀

方建強

2011年8月22日，公安部制定的《公安機關警犬技術工作規定》（公通字[2011]30號文件，以下簡稱“規定”）印發全國施行。規定是警犬技術戰線第一部最高規格的規范性文件，是當前和今后時期全國公安機關各警種警犬技術工作的綱領性文件。筆者全程參與了規定的修訂，現就如何把握精神實質、全面認識規定談幾點看法：

一、修訂規定的目的與意義

早在1985年，公安部制定下發了《警犬工作暫行規定》（[85]公發2號，以下簡稱“暫行規定”），在當時的歷史背景下，暫行規定具有很強的針對性和可操作性，并在此后相當長一段時間內，對警犬技術工作發展起到了很好的指導與規范作用。隨著警犬技術工作的不斷發展，暫行規定顯得不合時宜，尤其是在1998年全國警犬技術工作管理體制調整后，警犬技術工作有了長足的發展，特別是警犬作為技術裝備配發工作的深入，由單一警種到多警種延伸，隨之而來的組織管理、教學訓練、警務保障等方面需要一個制度來約束。2009年12月，公安部刑偵局新修訂頒布了《警犬繁育工作規則》等6個規范性文件，使得修訂規定的時機日趨成熟。

通過歷史與現實的碰撞，我們可以分析出此次修訂規定的目的與意義。規定的修訂，是為了規范全國公安機關警犬技術工作，充分發揮警犬技術在預防打擊犯罪、維護社會穩定、保護人民群眾生命財產安全等方面的獨特作用。規定的頒布實施，是警犬技術工作的創新與發展，對于全力推進警犬技術信息化、執法規范化建設，努力提高執法工作和執法隊伍職業化、專業化水平，進一步夯實警犬技術工作根基，為貫徹落實警犬裝備配發工作思路提供制度的保證，持續推動全國警犬技術工作跨躍式發展具有深遠的指導意義。

二、修訂規定的緊迫性與必要性

（一）緊迫性。在全國警犬技術工作快速發展的背景下，對暫行規定進行修訂和梳理，顯得尤為緊迫和重要。1985年的暫行規定，是在當時警犬工作恢復發展的特殊時期，需要有一個規定或制度來約束執行的背景下制訂頒布的。暫行規定實施了26年，許多條款和表述顯然不能適應現階段形勢發展的需要。特別是近年來，在公安部黨委的高度重視下，體調之后，全國警犬技術工作經過大討論、大練兵、基層基礎建設和“三項建設”等活動，實現了戰略創新、組織創新、技術創新、管理創新，警犬技術工作有了長足的發展。全國警犬技術工作經過各級公安機關領導和廣大警犬技術人員的共同努力，更新觀念，創新機制，警犬技術工作和隊伍建設取得了新的進展，凸現了“多警種裝備使用警犬，多品種犬參與警務工作，多領域發揮使用效益”的良好局面。

一是警犬技術裝備進一步深入。警犬技術裝備的規模和數量不斷加大，裝備的警種已覆蓋刑偵、治安、交巡警、特警、軌道公交以及邊防、消防、海關、民航、交通等多個領域和多個層面。

二是使用效益進一步凸顯。警犬技術積極服務公安中心工作，在打黑除惡、打擊“兩搶一盜”和“命案必破”等專項斗爭中發揮了顯著作用，破獲一大批重特大案件，有力地打擊了犯罪，維護了社會穩定。

三是使用領域進一步拓展。警犬使用由刑偵中的追蹤、鑒別向查緝毒品、警衛安檢、治安防范、搜索救援、反恐維穩等領域延伸，正以前所未有的速度廣泛地用于各項警務活動中，發揮著積極的作用。

四是基礎設施建設進一步加強。各級公安機關加大人力、物力、財力的投入，加快基礎設施建設，保證警犬訓練使用所必需的裝備和環境條件，警犬技術工作面貌煥然一新。

（二）必要性。隨著全國警犬技術工作的快速發展，亟需大力加強警犬技術工作規范化建設，努力提高警犬技術執法工作和執法隊伍職業化、專業化水平。由此，可以歸納出修訂規定有以下兩個方面的必要性：

一是公安機關執法規范化建設的要求。公安部黨委明確提出了公安機關“三項建設”的重大戰略部署，執法規范化是重要內容之一。修訂規定，進一步理順管理機制，規范訓練使用、警犬繁育、疾病防治、飼養管理諸環節，明確裝備保障等工作是貫徹落實“三項建設”的具體體現，也是規范警犬技術工作的內在要求。

二是警犬技術工作發展的必然要求。隨著社會治安形勢日趨嚴峻，公安工作對警犬技術工作提出了新的更高的要求，警犬技術由原來單一警種使用變為多警種使用，帶來了執法對象、使用領域、案件類型、工作犬品種等方面的變化，這就需要涵蓋面更廣的制度來規范。

三、修訂規定的法律依據

修訂規定以《中華人民共和國人民警察法》為依據，該法第二條明確規定：“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安穩定，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動?！钡谖鍡l規定：“人民警察依法執行職務，受法律保護?！钡诹鶙l還規定：公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行刑偵、治安、交通、警衛、消防、邊防等14項職責。如：預防、制止和偵查違法犯罪活動；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；警衛國家規定的特定人員，守衛重要的場所和設施；維護國（邊）境地區的治安秩序等。

修訂規定還依據了《中華人民共和國刑事訴訟法》，該法第三條規定：“對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責”；第四十二條規定：“證明案件真實情況的一切事實，都是證據。”可以看出物證、鑒定結論都是證據；第八十九條規定：“公安機關對已經立案的刑事案件，應當進行偵查，收集、調取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據材料”等。

考慮到規定頒布實施后是面向各警種，因此，在修訂中還參照借鑒了《中華人民共和國治安管理處罰法》、 《中華人民共和國消防法》、《公安機關辦理刑事案件的程序規定》等相關法律法規條款的內容。

由此可見，規定的修訂切實做到了有法可依，有章可循。在規定的修訂過程中，公安部刑偵局警犬技術工作處組織部屬警犬基地、所、校有關人員進行了反復討論修改，征求了各省市和行業公安的意見，召開了多次座談會，最后又集中了各方面的專家進行了審定，并掛網征求意見。廣泛的參與，集體的智慧，有力保證了規定的修訂質量。

四、規定的基本結構

規定分為“總則”、“組織管理”、“警犬技術人員” 、“警犬”、“警犬技術教育訓練”、“警犬使用”、“警犬繁育、疾病防治、飼養管理”、“裝備保障”和“附則”共9章32條。

第一章“總則”主要說明了修訂規定的目的，界定了警犬技術工作的概念，明確了將警犬作為技術裝備配發的要求，提出了技術創新的理念。

第二章“組織管理”主要界定了全國警犬技術工作分級管理體制和職責權限。

第三章“警犬技術人員”界定了從業人員身份構成、條件限制，明確了任職條件和執法主體要求。

第四章“警犬”界定了警犬的概念，明確了資格認證制度和統一管理辦法。

第五章“警犬技術教育訓練”主要界定了教育訓練的概念，規定了教育訓練的資質條件和要求，明確了師資培訓和資格認證。

第六章“警犬使用”主要界定了使用范圍和使用原則，明確了人員和警犬的調用要求。

第七章“警犬繁育、疾病防治、飼養管理”主要規定了兩級繁育體系的構成，明確了疾病防治和飼養管理的基本要求。

第八章“裝備保障”主要規定了所需裝備的配備和經費的保障，明確了省級和地市級基地建設的要求。

第九章“附則”規定了行業公安執行本規定的要求，明確了制定工作細則的權限和施行時限。

規定與暫行規定相比，在結構和表述上主要有以下三個方面的變化：一是減少了兩章、共13條，其中有6章標題文字表述相同或意思相近，但內容差異較大，修訂幅度較大的是將暫行規定“警犬繁殖、警犬的飼養管理、畜牧獸醫、犬病防治”四章內容整合為規定的第七章“警犬繁育、疾病防治、飼養管理”；二是增加了“警犬”和“附則”兩個章節，刪除了暫行規定“科學研究”章節，其內容用總則第四條“各級公安機關應當注重警犬技術工作的技術創新，提高服務公安工作、服務實戰的水平?！?來概括；三是將暫行規定中“警犬工作的組織領導”修改為“組織管理”，“警犬訓練員”修改為“警犬技術人員”，“警犬的訓練”修改為“警犬技術教育訓練”，“警犬的使用”修改為“警犬使用”，“裝備”修改為“裝備保障”。

五、規定的主要特點

規定的修訂過程中，考慮到它的頒布實施將引領全國警犬技術工作的發展，是規范警犬技術工作的綱領性文件，因此必須立足當前，謀劃全局，遵循科學發展規律，緊緊圍繞“三項建設”戰略部署，認真落實警犬作為技術裝備配發思路，用創新和發展的理念來破解警犬技術工作發展中的難題。

（一）剛性和約束力更大。暫行規定與規定一樣，都是規范性的文件，暫行規定只是暫時性行為規范，可能隨時調整或廢止，也可能修正上升為規定。兩者相比較，規定的內容比較具體，對某項任務和工作所提出的要求和標準都比較明確，具有較強的約束力和可操作性。

（二）適用范圍更廣?！豆矙C關警犬技術工作規定》與《警犬工作暫行規定》從名稱上看：一是增加了“公安機關”，適用范圍涵蓋了公安序列中各警種。包括公安邊防、消防、警衛部隊和鐵路、交通、民航、森林、海關等行業公安機關。因此，第八條規定：“公安部邊防管理局、消防局、警衛局參照本規定，分別負責管理邊防、消防、警衛部隊的警犬技術工作”。第三十條規定“鐵路、交通運輸、民航、森林公安機關和海關緝私部門有關主管部門可以結合實際，根據本規定制定實施細則”。二是增加了“技術”，不僅表明此項工作是一項技術工作，是有技術含量的，而且也詮釋了警犬技術工作是公安科技的重要組成部分。

（三）規范化程度更高。一是規定本身就是規范性文件。它的出臺，需要廣泛的征求各地、各警種的意見，再經過法制部門的審定，按程序報批。二是其內容也更加規范。規定對“警犬技術工作”、“警犬技術人員”、“警犬”、“警犬技術教育訓練”、“警犬使用”等相關名詞術語都作了界定和解釋，特別是對各條款語句都進行了統一和規范。

（四）操作性更強。規定著重對警犬技術的組織管理、訓練使用、警犬繁育、疾病防治、飼養管理、裝備保障等方面進行了規范和要求，各條款原則性、操作性都很強，句斟字酌，不糾纏細枝末節，對一些技術性很強的細化程序通過規定第三十一條“警犬技術的教育訓練、使用程序和警犬繁育、疾病防治和飼養管理等工作細則，由公安部刑事偵查局制定。” 進行了詮釋。

六、規定重點解決的問題

（一）創新了警犬技術工作的新機制。規定第三條明確提出：各級公安機關應當將警犬作為技術裝備配發，各警種應當根據警務工作需要按一定比例裝備警犬。這是警犬裝備實施以來，首次以剛性條款予以明確規定。眾所周知，近10年的警犬作為技術裝備配發工作，由于沒有正式文件做依據，操作性不強。這次規定的施行，必將有力推進全國警犬裝備配發工作，實現警犬技術的創新發展。警犬技術教育訓練體系的建立，也帶來了機制的創新。規定第五章規范了教育訓練體系，其中，第十六條，明確警犬技術教育訓練是指警犬的基礎訓練、專業訓練和復訓及警犬技術人員的教育培訓，體現了特色教學特點，既培訓犬，又培育人，這是其它學科所沒有的；第十七條，明確了培訓的資質條件；第十八條，規定了警犬技術教育訓練應當納入省級公安機關年度教育培訓計劃，警犬復訓每年不少于30天；第十九條，按照實戰技能培訓的要求，實行教師教官制度，解決了訓用脫節的矛盾。

（二）理順了警犬技術工作的管理體制。規定第二章組織管理明確了全國警犬技術工作分級管理體制。其中，第五條，規定了全國警犬技術工作由公安部刑偵局統一管理，賦予了刑偵局管理職責；第六條，明確了公安部直屬警犬基地、研究所在公安部刑偵局的領導下，分片管理全國警犬技術工作，賦予了部屬基地、研究所的管理權限，由過去的業務指導轉變為分片管理；第七條，明確了各省、自治區、直轄市公安廳、局和新疆生產建設兵團公安局應當指定一個部門，負責管理本轄區警犬技術工作；第八條，明確了邊防、消防、警衛等系統參照本規定，分別負責管理各自的警犬技術工作，體現了現役部隊管理的特點。

（三）強化了警犬技術工作的地位和作用。規定的修訂不是簡單的重復，而是在新起點、新標準上有新的發展。規定第四條，明確了各級公安機關應當注重警犬技術工作的技術創新，提高服務公安工作、服務實戰的水平，一方面表明，要注重技術創新，提升科技含量；另一方面表明，警犬技術工作是為整個公安工作服務、為實戰服務，不是單一的，而是多方位的。此外，第二十條，規定警犬使用是指警犬技術人員利用警犬開展警務工作的活動，包括氣味鑒別、追蹤、物證搜索、搜捕、搜毒、搜爆、巡邏、警戒、守候、抓捕、防暴、救援等，表明警犬技術在這些方面發揮著應有的作用。第二十一條規定，警犬使用應當遵循依法、及時、科學、安全的原則，警犬應當隨警作戰。這改變了原來等待出警為常態機制，克服了警犬出勤滯后的弊端。第二十二條，規定警犬使用中，警犬技術人員應當與其他警務人員相互配合。第二十三條，明確上級公安機關根據工作需要，可以調用下級公安機關的警犬技術人員和警犬。這些，都是近幾年警犬技術工作實踐中較成功做法的體現。

（四）破解了制約警犬技術工作發展的瓶頸性問題。人才的問題是根本性問題，事業的發展需要人去完成，警犬技術工作同樣如此。過去，我們一味的強調從事警犬技術工作必須是人民警察，是帶犬民警。這在警力有限，工作任務無限的實戰一線部門，很難實現，人員身份問題一度制約了各地警犬技術工作的發展。因此，規定第十一條明確公安機關人民警察是使用警犬技術從事警務活動的主體，從事警犬氣味鑒別、搜爆、搜毒等執法工作的人員應當為人民警察，其中從事警犬氣味鑒別工作的應當具備專業技術資格。第十二條還明確警犬技術人員可以由文職或者其他輔助人員擔任，除在人民警察帶領下，不得直接從事執法活動。按照上述規定，非警務活動的工作可由文職人員來擔當，如警犬繁育、疾病防治、飼養管理等方面的警犬技術人員不一定需要民警。再如警犬技術巡邏、警戒、守候、抓捕、救援等警務活動中，可在民警的帶領之下由文職人員擔當。這樣，可以將有限的警力釋放出來去擔負更為重要的工作。

（五）為警犬技術裝備設施建設提供了保障。規定在警犬技術工作的財力、物力上明確予以保障。第二十七條規定各級公安機關應當根據各警種工作需要，配備警犬訓練、使用等所需裝備。包括訓練使用所需設施設備、通訊、車輛等。第二十八條規定各級公安機關應保障警犬技術工作經費，將警犬技術經費列入本級公安機關年度預算。同時，第二十九條對硬件建設也作出了要求，省級公安機關應當建立警犬基地，設區的市（地）級公安機關可以建立用于訓練的警犬基地，執行《公安機關業務技術用房建設標準》。

（作者單位：公安南京警犬研究所，210012）

（編輯：李 力）