促進農村土地流轉的有效對策──以五保戶、低保戶為研究視角

許英，康虎，呂世辰

（山西師范大學，山西臨汾041004）

促進農村土地流轉的有效對策──以五保戶、低保戶為研究視角

許英，康虎，呂世辰

（山西師范大學，山西臨汾041004）

在我國農村中，五保戶低保戶將其承包地進行流轉成為一種普遍現象，但由于受到傳統觀念束縛、基層組織支持力度不夠、頻繁發生土地流轉糾紛等因素的影響，仍有不少人出于各種顧慮不愿意流轉土地。因此，農村基層組織應積極開展宣傳動員工作，發揮好引導作用，在堅持自愿、依法和有償的原則下，協助五保戶低保戶順利地實現土地轉讓。

五保戶；低保戶；土地流轉

五保戶供養和低保戶扶持是我國農村的兩項社會救助制度。現階段，五保戶一般享受政府全資供養和社會照顧，低保戶一般享受其自主生產經營收入不達貧困線的那部分差額的社會救助。近年來，由于我國貧困線標準提高，農村低保戶人口有所增加，相應地與其相聯系的耕地數量也有所增加。在農村土地流轉較為普遍的現階段，五保戶和低保戶作為弱勢群體的重要組成部分，其承包地流轉效果的好壞，不僅關系到土地資源的合理利用和該群體生活水平的高低，更是直接關系到農村社會的穩定。因此，加強對農村五保戶和低保戶土地流轉的研究，對于促進農村土地規模經營、推動和諧社會建設具有十分重要的意義。

一、農村五保戶低保戶土地流轉現狀

2010年后半年，課題組圍繞五保戶低保戶土地流轉情況，在山西省范圍內選取了13個村作為調查點進行了問卷調查和訪談。共發放問卷150份，收回問卷150份，其中有效問卷142份，有效率達94%。在問卷調查的同時，課題組成員還結合一些實際問題進行了家訪和座談，得到了大量有價值的一手資料，基本情況如下：

（一）五保戶低保戶承包集體農地情況。在所調查的142戶中，過去承包過集體農地的有133戶，占總戶數的92.4%，沒承包集體農地的主要是那些在推行家庭聯產承包責任制時已是五保戶的農民。現在仍承包著集體農地的五保戶低保戶有107戶，占總戶數的75%。現在仍承包集體農地的主要是低保戶。而五保戶有的當初就沒有承包集體土地，有的則在農業稅持續時期將承包地交回了集體。

（二）五保戶低保戶承包地流轉情況。調查得知，在仍承包著集體農地的107戶五保戶低保戶當中，自己耕種農地的有52戶，占總數的48.6%。據訪談了解，由于五保戶低保戶多數年老體弱以及無力在資金、技術等方面予以投入，承包地生產經營的收益普遍較差。這其中不排除部分農民已將農地流轉出去，只是沒正式辦手續。而其余51.4%的五保戶低保戶則正式將承包地流轉了出去，其中有39戶將承包地分散流轉給親戚或家人耕種，有16戶將承包地交給了集體經營，實行返租倒包。

（三）五保戶低保戶分散流轉承包地情況。在承包地分散流轉的39戶五保戶低保戶中，流轉給鄰里的有19戶，所占比例為48.7%；流轉給親戚的有14戶，所比例為35.9%，主要是指殘疾人或低保戶中只有一個兒子的家庭；流轉給子女的有6戶，所占比例為15.4%，主要是指多子女的低保戶家庭。調查中我們還發現，農村五保戶低保戶承包地基本是在熟人社會中流轉，一般沒有正式手續，流轉費用也通常比流轉給其他農民要低，多數情況下土地流轉費以實物給付為主，如一畝地給200斤左右小麥等。

需要特別指出的是，在政府明確了土地流轉的政策特別是實行了農業免稅和種糧補貼的政策之后，由于政府肯定了五保戶低保戶的承包地可以流轉，農村五保戶低保戶開始重視集體農地的承包權，不再像以往那樣輕易放棄或流轉承包地。

二、制約五保戶低保戶土地流轉的因素分析

雖然近年來流轉土地的五保戶低保戶有所增加，但仍有不少人出于各種顧慮不愿意流轉土地，其制約因素主要表現為以下幾個方面：

（一）傳統觀念的束縛影響了五保戶低保戶承包地流轉的自覺性。受數千年封建文化思想的影響，一些五保戶低保戶不能正確認識土地流轉的意義，在不少五保戶低保戶眼中，土地是自己的命根子，土地流轉出去了，就失去了生存之本，所以寧可荒蕪、閑置也不流傳。而相關部門宣傳力度不夠也是影響五保戶低保戶土地流轉的一個重要原因。

（二）農村基層組織對五保戶低保戶土地流轉工作支持力度不夠。主要表現為基層組織對于那些能明顯呈現自己政績的“面子”工程比較熱心，而五保戶低保戶土地流轉工作既麻煩又一時難以產生明顯的政績，缺乏工作積極性。有的農村干部認為五保戶低保戶土地流轉工作不是上級指派的硬性任務，做多做少不影響自己的政績；還有的農村干部認為土地流轉工作政策性強，怕搞不好影響社會穩定，故對五保戶低保戶土地流轉工作消極對待。

（三）土地流轉糾紛導致利益受損降低了五保戶低保戶的土地轉讓意愿。盡管國家多年前就制定了《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國物權法》等相關法律制度，但在廣大農村中，五保戶低保戶們的法律意識普遍淡薄，土地流轉大多處于無序的狀態，多數以口頭協議的形式進行，而口頭協議的隨意性常常導致五保戶低保戶利益受損，輕則導致家庭矛盾、鄰里失和，重則導致上訪事件，影響農村社會穩定。

三、促進五保戶低保戶土地流轉的對策

農村五保戶低保戶不僅經濟上比較貧困，而且文化程度普遍不高，法律意識淡薄，在一定程度上影響了承包地的有效流轉。這就要求農村基層組織要切實發揮好宣傳、引導作用，協助五保戶低保戶順利地實現土地轉讓。

（一）相關部門應積極開展宣傳動員工作。以鄉村為單位，組織相關人員定期不定期地在農村中宣傳黨和政府關于承包地的相關政策，宣傳土地規模經營的優點，宣傳承包地流轉對個人、集體和國家三者的好處，逐步提高農村五保戶低保戶對流轉承包地的認識，鼓勵其自愿流轉土地。應通過宣傳使五保戶低保戶切實認識到，農地流轉是我國農業現代化的重要環節，規模經營是現代農業的基本要求。同時要給五保戶低保戶作政策解釋，以打消其顧慮。

（二）農村基層組織要發揮好引導作用。基層組織應針對五保戶低保戶的具體特點，有針對性地開展工作。對五保戶低保戶中的年老體弱、自己耕種的承包地效益很差者，要耐心細致地做好其思想工作，在做好其社會保障工作的同時鼓勵和幫助其流轉承包地；對有能力和信心經營好承包地，只是由于特殊的天災人禍原因一時陷入貧困的低保戶，要幫助其經營好承包地，盡快脫貧致富，退出低保戶行列；對介于二者之間暫時沒有希望脫貧致富者，基層組織在做好其社會保障的同時，應鼓勵其流轉承包地，以土地流轉費補貼生活，做到衣食無憂。

（三）村干部應協助五保戶低保戶依法流轉土地。村干部應在堅持自愿、依法和有償的原則下，積極為五保戶低保戶實現土地流轉創造條件。比如由村干部出面協助五保戶低保戶簽訂土地轉讓合同，對于土地流轉的數量、面積、期限、收益等以合同的形式合法化。對年老體弱者要幫助其公平公正地流轉承包地，并協助其收取流轉費用；對異地隨子女親戚養老的五保戶和低保戶，村干部要同其本人或子女親戚溝通和聯系，向他們介紹有關承包地流轉政策和相關情況，幫助其聯系受讓戶和承辦相關事宜。對于在土地流轉中產生糾紛的五保戶低保戶家庭，村干部要幫助其排查和解決糾紛，維護其合法權益，以順利地實現土地流轉和農地規模經營。

F301

A

1009-1203（2012）02-0059-02

2012-01-25

〔收稿日期〕國家社科基金項目（09BSH035）。

許英（1978－），女，山西臨汾人，山西師范大學臨汾學院人文科學系講師。康虎（1986－），男，山西呂梁人，山西師范大學政法學院2010級碩士研究生。呂世辰（1956－），男，山西大同人，山西師范大學政法學院教授。

責任編輯 馮耀明