提高城鎮化質量關鍵在轉型與改革

文/夏 鋒

今年中央經濟工作會議把 “積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”確定為2013年經濟工作的主要任務之一。這在近年是從未有過的。而城鎮化問題早就成為各方關注的焦點，各種觀點紛呈。不過，梳理一下不同分析人士對未來10年城鎮化戰略的作用、發展路徑、突破重點等討論，并未達成一致意見，在有些方面甚至還爭議頗多。這些討論是必要的，對深化對新型城鎮化的認識，提高新型城鎮化水平，有明理辯道、解疑釋惑作用。我國的新型城鎮化是一個大戰略，事關未來10年甚至更長時期改革發展全局，而要使城鎮化的質量明顯提高，關鍵在于體制機制創新。

以往城鎮化存在的問題與改革不到位有關

以往城鎮化進程中明顯存在著一些問題。如， “圈土地”、 “造大城”等等。這些現象并不少見，但據此否定城鎮化方向，把經濟社會發展中出現的問題歸咎于城鎮化本身，未免有失偏頗。事實上，以往城鎮化存在的問題與相關體制機制改革滯后是有關系的。透過現象分析根源，城鎮化進程中出現的種種問題不是，或者主要不是城鎮化本身的問題，而是由相關的體制機制問題造成的，是改革不到位造成的。

例如， “人口城鎮化滯后于土地城鎮化”所引發的一系列問題正是現在城鎮化飽受詬病的主要原因之一。數據顯示，改革開放30年間，我國城市建成區面積擴大了8.2倍，但城鎮常住人口僅增加了2.5倍。2008年，全國土地財政收入為16255億元，到2011年增加到41545億元，3年間增長了2倍多。2011年，我國名義城鎮化率達到51.3%，但實際人口城鎮化率約為35%左右。有1.6億農民工長期被排斥在城鎮化之外，難以真正融入城市。對此，有學者稱為 “半城市化”、 “偽城市化”。

客觀分析， “半城鎮化”、 “偽城鎮化”、 “被城鎮化”等問題的出現，根源不在城鎮化本身，而在 “逆城鎮化體制”尚未打破。現行的戶籍制度、土地制度、基本公共服務制度、財稅體制、行政體制、社會管理體制還跟不上城鎮化發展的現實。

當前，以農民工為主體的流動人口城鎮化問題正是 “逆城鎮化體制”弊端的集中反映。十八大報告提出 “加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。但據調研，戶籍改革問題遭到不少城市的反對。反對理由很簡單，就是戶籍改革成本過大。正是由于戶籍改革相關制度的不配套，導致從2001年戶改文件下發，到2011年國務院文件《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，提出地級市以下市區全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實不下去。究其根源，在于相關的體制機制已遠不能適應流動人口的變化趨勢。

而從農民工市民化的成本來看，保守估計，每增加一個市民，需要新增綜合投資至少10萬元，城鎮化率每提高1—1.5個百分點，需新增1500萬—2000萬人，年綜合投資大概在1.5萬—2萬億元左右。可見，實現農民工市民化還需要有龐大的財力支撐。但從財政收入和支出責任看，我國現行的財稅體制基本是以人口不流動為前提的，是一種靜態的財稅體制。

公共財政支出是以轄區戶籍人口為基礎，教育、醫療、治安、基礎設施等公共資源配置主要是以轄區戶籍人口為基礎，沒有充分考慮龐大的流動人口的變化趨勢。動態的人口流動與靜態的財稅體制成為城鎮化進程中的突出矛盾。在沿海一些發達城市，外來流動人口早已經超過本地戶籍人口。然而，這些外來人口的轉移支付卻是由流入地上繳中央政府后直接劃歸到外來人口的輸出地。如果不從根本上改變現行的靜態財稅體制， “中央請客、地方出錢”的政策肯定得不到貫徹和落實。

由此來看，由于改革的不到位、改革的滯后所引發的問題，板子不能打在城鎮化身上。而未來5—10年是我國轉型與改革的關鍵時期，城鎮化的轉型與改革事關全面建成小康社會的全局。實現 “城鎮化質量明顯提高”的目標，迫切要求加快推進城鎮化的轉型與改革。

加快推進以人口城鎮化為目標的轉型與改革

未來5—10年，我國仍將處在城鎮化加快發展階段。但傳統的城鎮化模式難以為繼，內外部環境的變化迫切要求我國城鎮化要在轉型中加快發展，在改革中尋求城鎮化質量的提高，釋放城鎮化的內需潛力。

其一，以過度依賴 “土地紅利”為主要特點的土地財政難以為繼，城鎮化模式迫切需要轉變。

以往地方政府熱衷于土地城鎮化的重要原因之一在于 “土地紅利”。分稅制改革后，受限于地方政府財力與公共服務支出責任的不匹配。土地出讓金成為地方政府推進城鎮化建設的重要資金來源， 但也造成地方政府過度依賴 “土地財政”、 “土地紅利”。以土地出讓金收入加上與房地產相關的稅收收入計算土地財政收入。2008年，全國土地財政收入為16255億元億元，到2011年增加到41545億元，3年間增長了2倍多。

但隨著土地用途管制的增強、征地拆遷安置補償支出的增加等原因，土地財政占地方財政收入的比重已經出現下降的趨勢。2010年，土地財政占地方財政收入的比重為37.19%，到2011年底，這一比例已經下降到31.59%。高度依賴“土地財政”的城鎮化模式將越來越難以持續，迫切需要轉型。

其二，加快推進人口城鎮化應成為新型城鎮化的基本目標。

由于長期以來的城鄉二元制度，龐大的農民工被排斥在城鎮化公共服務體系之外，形成了 “經濟上接納、社會上排斥”的獨特現象。目前，有20%的人口沒有城市戶籍，享受不到城市的基本公共服務。調查顯示，外出農民工參加養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別只有13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和 5.6%。農民工在城鎮自有住房的擁有率只有0.7%，幾乎等于零。

農民工問題成為 “逆城鎮化”體制的集中反映。在1.6億名外出務工農民工中，新生代農民工占到近60%，農民工群體結構正在發生重大變化。一方面，他們在國家經濟發展和城市建設中發揮著不可估量的作用；另一方面，如果新生代農民工在基本公共服務、心理認同等方面長期不能真正融入城市，所產生的社會不穩定的公共風險將越積越大，以排斥農民工市民化為主要特點的 “半城鎮化”發展模式難以為繼，迫切需要加快人口城鎮化為基本目標的轉型。

從多方面因素看，留給解決農民工市民化的時間和空間不多，必須有明確的時間表，盡快解決。新生代農民工年富力強，正是構建現代社會保障制度的絕好時機，如果3—5年內不從根本上消除農民工制度,失去了這個時間機會就會犯歷史性的錯誤。

其三，實現公平可持續的人口城鎮化目標關鍵在于綜合配套改革。

城鎮化是一項復雜的系統工程，很難通過單兵突進和政策微調取得重要進展，必須下大力氣破除現行的體制障礙，多領域統籌推進。未來十年，應以人口城鎮化為目標，以農民工市民化為突破口，以財稅體制改革為主線，加快推進戶籍制度、土地制度、行政體制與行政區劃體制、社區管理體制的綜合改革，為提高城鎮化質量，釋放城鎮化內需潛力提供制度保障。

新型城鎮化要有路線圖和時間表

第一，加強新型城鎮化改革的頂層設計。

由于城鎮化轉型與改革的復雜性、系統性，客觀要求要加強城鎮化的頂層設計。一是加強全國城鎮化的統一規劃，堅持質量優先，防止城鎮化遍地開花，盲目推進；堅持嚴格的土地用途管制，防止各地以城鎮化為名變相剝奪農民土地；堅持以人為本，盡可能避免城鎮化帶來的波動和有可能產生的公共風險。二是加強制度創新的統一設計。盡快在戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面出臺全國性改革方案，實施聯動改革，形成中央和地方 “積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”的合力。

第二，明確城鎮化轉型與改革的時間表。

在頂層設計的基礎上，城鎮化中的重點領域的轉型與改革要有明確的時間表。一要明確提出 “十二五”末初步形成人口城鎮化的基本格局，人口城鎮化率達到50%左右，達到世界平均水平；“十三五”末，也就是到2020年全面建成小康社會時，基本形成人口城鎮化格局，人口城鎮化率達到60%以上，超過世界平均水平。二要在事關城鎮化全局的重點方面實現突破。例如，要明確提出1—3年內，基本實現 “城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，3—5年內基本實現 “農業轉移人口市民化”，徹底改變我國長期以來的 “半城市化”發展模式。

第三， 鼓勵地方大膽探索，積極試點。

2007年以來，成都、重慶等地積極探索城鄉一體化的體制機制創新，在戶籍制度、農村土地制度、基本公共服務制度等方面取得了寶貴的經驗。在新的國內外環境下，城鎮化面臨許多重大課題需要研究。因此，可以再選擇一些城鎮化綜合改革試點地區，鼓勵和允許大膽探索、勇于開拓，允許摸著石頭過河。例如，海南省在國際旅游島建設的大背景下，最有條件、最有需求按照 “全省一個城市”的思路推進城鎮化，破除18個市縣的行政區劃壁壘，實現城鄉、區域資源利用效益最大化，為全國欠發達地區和生態環境脆弱地區推進城鎮化和服務業主導的經濟結構轉型提供示范。