淺析行政復議應成為解決行政糾紛主渠道

張 薈

（東南大學 法學院，江蘇 南京 211189）

淺析行政復議應成為解決行政糾紛主渠道

張 薈

（東南大學 法學院，江蘇 南京 211189）

我國的行政復議制度有自身的優(yōu)勢，但由于定位偏差，優(yōu)勢并沒有完全發(fā)揮出來。行政復議制度的功能應定位于解決行政糾紛。完善行政復議制度，也應從這一定位著手，使其成為解決行政糾紛的主渠道。

行政糾紛；行政復議；功能定位；主渠道

社會糾紛從法律的角度劃分，可以分為私法糾紛和公法糾紛。私法糾紛是指平等主體之間的糾紛，公法糾紛包括憲法糾紛和行政糾紛。憲法糾紛涉及憲法實施過程中的糾紛，比如選舉糾紛、立法機關和行政機關之間的糾紛；行政糾紛指的是行政機關與公民、法人、社會組織之間的糾紛。目前在我國，社會糾紛集中反映在就業(yè)、社會保障、城市化改造中的土地征用、醫(yī)療等方面，也反映在因群眾對政府不信任、地區(qū)發(fā)展不均衡和城鄉(xiāng)差距而引發(fā)的一些沖突上。這些糾紛都涉及行政機關的行政行為或者行政規(guī)章制度。因此，行政糾紛是當前最突出的糾紛，關于行政糾紛解決機制的研究是當前最需要研究的課題。但作為行政糾紛解決機制的行政復議并沒有充分發(fā)揮其應有的功能，所以有學者提出，我國的行政復議制度有自身的優(yōu)勢，應成為解決行政糾紛的主渠道。本文意欲對此作粗淺分析，以求教于學人。

一、解決社會糾紛的法治體系

在我國，解決社會糾紛的方式主要有以下幾種：

(一) 基層解決

基層解決的糾紛主要是沖突不大的日常生活糾紛，使用的解紛手段類似于理論上所稱的“私力救濟”、“自助”等，主要是依靠村里族長、老者、村干部的輩分、職位、地位、品德等社會優(yōu)勢加以解決。此類解決方式由于不涉及公權力，處理結果也不具有法律的強制力。但是，基層解決可以使得糾紛不至于擴大化和沖突化，可以減少行政機關和司法機關的壓力，最重要的是它在解決糾紛時主要運用調解、勸解方式，這更有助于緩解糾紛當事人的沖突情緒，減少“對抗性”。因此，小問題還是盡量在基層得到解決，比如學校等單位組織，都可以建立起自己的糾紛解決機制，讓問題在第一道防線就徹底得到解決。

(二) 政府部門解決

在當今許多國家，行政機關在解決社會糾紛特別是行政糾紛過程中扮演著越來越重要的角色，尤其是涉及海關、稅收、鐵路等特定專業(yè)領域的糾紛，都要由擁有專業(yè)技術知識的行政機關做出具體行政行為，才能更及時地得以解決。

英美法系國家主要是通過設置獨立或相對獨立的行政機關分擔和解決民事和行政爭議，比如英國的裁判所制度和美國的“行政法官”制度。大陸法系國家雖然不像英美國家設立專門的行政機構，但是他們設立的行政法院在解決行政爭議過程中所涉及的問題，無論從深度還是廣度上，都是英美國家司法機關無法比擬的。在我國，部門解決方式主要是指行政復議制度，具體講是指公民、法人或者其他組織不服行政機關所作的具體行政行為，依照法定的程序向上級行政機關提出申請，由上級行政機關對有爭議的具體行政行為進行審查并做出決定的法律制度。在機構設置上，我國的行政復議機關一般設在政府法制工作機構內?！缎姓妥h法》施行后，國務院和省級的法治工作機構得以健全，在法制工作機構內部都設有專門的行政復議處。

(三) 司法機關解決

將糾紛交由司法機關解決，也就是我們所說的“訴訟”，這和上述政府部門解決同屬于公力救濟方式。行政訴訟法實施以來，老百姓的法律意識不斷提高，他們從“厭訟”、不敢告、不知告到積極通過訴訟途徑維護自己的合法權益。特別是隨著地方城市化進程加快，因土地征用、房屋拆遷、信息公開等引發(fā)的行政糾紛越來越多，全國各級法院審理了大量的行政訴訟案件，為我國行政訴訟法的實施和行政糾紛的解決做了大量卓有成效的工作。但是，司法具有消極性，法院是解決矛盾的“最后一道防線”，大量的社會糾紛應該盡量在基層、政府機構就解決掉，只有特別重大、沖突嚴重的糾紛才考慮訴訟解決。因此，對于糾紛的解決，基層解決和由政府機構解決才是我們最應該運用好的機制。由于現(xiàn)在的社會糾紛多表現(xiàn)為行政糾紛，而基層解決只可解決一些民事糾紛，所以，完善行政復議制度，發(fā)揮行政復議在解決行政糾紛中的作用，意義重大。

二、行政復議制度應該成為解決行政糾紛的主渠道

應松年在《法學論壇》發(fā)表的文章中提出“要充分發(fā)揮行政復議機制、制度上的優(yōu)勢，完善我國的行政復議制度，使行政復議成為解決我國行政爭議的主渠道”[1]。筆者贊同這種觀點，并且認為我國已具備使行政復議成為解決行政爭議主渠道的條件，依據(jù)如下。

(一) 明確的立法規(guī)定

訴訟制度之所以能成為解決糾紛的最后一道防線，成為人們尋求正義的最終選擇，就在于國家賦予了司法機關最高的審判權。行政機關并不是解決糾紛的當然機關，不像法院是專門解決糾紛的。所以，行政機關就不能理所當然地行使解決糾紛的權力。在我國，行政復議制度早在上世紀50年代就存在，散見于其他法律制度中。事實上，行政機關一直根據(jù)實際需要行使著解決糾紛的權力，但是，這種由行政機關來解決糾紛的權力并未獲得國家的認可或正式授權，因而無法形成制度化的體系。直到1990的《行政復議條例》出臺，行政復議才有了專門的法律制度。不過人們一般認為該條例只是與1989年的《行政訴訟法》配套的立法工程。但是不管如何，行政復議已經(jīng)從制度上有了立法依據(jù)。經(jīng)過近10年的實踐，1999年《行政復議法》頒布，行政復議成了真正意義上的專門法律制度，被正式確立為與行政訴訟平起平坐的一種獨立的法律制度。

因此，我國行政復議制度能夠作為一種重要的解決行政糾紛的手段是通過立法方式構建的。

(二) 功能定位的轉變

我國關于行政復議方面的立法，主要有1990年頒布的《行政復議條例》、1999年頒布的《行政復議法》和 2007年頒布的《行政復議法實施條例》。三個法律文件雖然都是關于行政復議方面的立法，但它們的立法目標不盡相同?！缎姓妥h條例》規(guī)定：“為了維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據(jù)憲法和有關法律，制定本條例。”《行政復議法》規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法?！薄缎姓妥h法實施條例》規(guī)定：“為了進一步發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》，制定本條例?！比糠稍陉U釋各自的立法功能時所用的關鍵詞語依次由“維護和監(jiān)督”、“防止和糾正”、“保護”轉為“防止和糾正”、“保護”、“保障和監(jiān)督”，再轉為“解決行政爭議”、“建設法治政府”、“構建社會主義和諧社會”。由此我們可以看出，行政復議制度的立法目的已由“內部監(jiān)督”轉為“解決行政爭議”。當然，這種變化不是一蹴而成的，更是基于現(xiàn)實的需要。2006年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》。2007的《行政復議法實施條例》立法目標的轉化正式回應了這一意見，重新詮釋了行政復議制度的功能，將行政復議主要定位在“解決行政爭議、化解社會矛盾”上?！缎姓妥h法實施條例》是《行政復議法》的下位法，在上位法律還沒有修改的情形下通過下位法修改立法目的，這是立法的“創(chuàng)新”，是基于社會現(xiàn)實的迫切需要，是大膽的，也是進步的。

行政復議制度是“行政機關內部自我監(jiān)督”的產(chǎn)物，因此關于行政復議制度的功能定位之爭①一直存在。因為“官官相護”，官民矛盾突出，行政復議制度“自我監(jiān)督”功能經(jīng)常“流產(chǎn)”。為了繼續(xù)發(fā)揮行政復議制度的價值，它的功能理應由“內部控權”轉為“外部保權”。許多學者如應松年教授不斷呼吁，行政復議制度的功能應定位于解決行政爭議，行政復議要成為解決行政爭議的最主要渠道。

(三) 具體的優(yōu)勢

行政復議制度在解決行政爭議方面具有十分重要的地位和意義。行政復議制度的行政性和準司法性雙重特征，決定了它與行政訴訟制度的差異，也顯示了自身的優(yōu)勢：

1. 專業(yè)性

隨著科學技術的發(fā)展，涉及專業(yè)性、技術性的社會糾紛不斷增加，如產(chǎn)品質量糾紛、交通事故糾紛、知識產(chǎn)權糾紛、工傷補償糾紛、環(huán)境糾紛等。這些糾紛雖然有些屬于民事糾紛，但都與一定的行政機關有關。因為只有行政機關才擁有各個行業(yè)的專家、技術人員，而法官無法在很短的時間內精確把握如此多的專業(yè)知識，所以，行政機關最適合解決此類糾紛。而且，對于不當?shù)男姓袨椋姓C關運用復議制度可以撤銷也可以變更，而法院只能撤銷。

2. 高效性

行政復議程序相對行政訴訟程序更為簡單、易操作。訴訟程序開啟之后，雙方當事人“對抗性”情緒比較高，同時會產(chǎn)生巨大的心理負擔，尤其訴訟程序時間跨度較長，不利于糾紛的迅速解決，當事人不能及時獲得救濟，這些都是不和諧因素。相比訴訟，行政復議制度擁有專業(yè)人員和處理糾紛的簡易程序，可以精準地把握問題，短時間內把糾紛解決。

3. 低費用

相比訴訟，復議制度的另一個優(yōu)點是其低廉的費用，而且很多案件是不收費的。訴訟制度由于需要尋求具有專業(yè)知識的律師協(xié)助，訴訟成本因此增加。

值得一提的是，行政復議制度相比訴訟制度在解決行政糾紛上雖有一定的優(yōu)勢，但我們并不否定訴訟制度的地位。我們認為兩種制度都是解決糾紛的重要途徑，我們的目的在于探尋更能被大眾接受的解決特定糾紛的方式，使得糾紛解決方式之間得以互相彌補、互相銜接，更好地服務于和諧社會。

三、完善我國的行政復議制度

復議制度是一種行政機關自我監(jiān)督的制度，“自己做自己的法官”所帶來的不公正性是其與生俱來的弊病。這是民眾不信任行政復議、復議案件數(shù)量不多、行政復議制度難以發(fā)揮作用的根本原因。行政復議制度在運行過程中，如果以“自我糾錯”為主要目標，那么它更強調上下級的內部行政行為，更強調解決糾紛的效率；而如果以“解決行政糾紛”為主要目標，那么它的目標就旨在解決外部行為，是一種“準司法”行為，更強調解決糾紛的程序要求，強調公平、公正。因此，完善行政復議制度，讓其發(fā)揮解決行政糾紛的主渠道作用，就必須從符合立法目的的角度著手，明確復議制度的功能定位。

(一) 擴大案件受理范圍

在以監(jiān)督與糾錯為主導的功能下，行政復議審查的對象是具體行政行為的合法性。行政復議的主導功能改變之后，審查對象也應有相應轉變。有學者提出，在復議案件范圍上可以突破或者淡化具體行政行為的標準，以符合行政爭議為受理標準[2]，如行政合同爭議、行政指導爭議、行政事實爭議都可以納入行政爭議范圍中來。筆者認為，行政復議既然具有專業(yè)性強、效率性高等優(yōu)點，而且程序簡便，受理案件的范圍應該比行政訴訟寬泛，理應以保護相對人的權益為宗旨。所以，除法律另有規(guī)定外，凡行政機關影響公民權利的作為或不作為都應納入可復議范圍。

(二) 加強行政復議人員的獨立性

作為裁判糾紛的主體，最基本的條件是要具有獨立性。正如威廉·韋德所說，在行政法上自然公正是一個界定完好的概念，它包括程序的兩項根本規(guī)則：一個人不能在自己的案件中作法官；人們抗辯必須公正地聽取……它們是如此的普遍，如此之“自然”，以至于不限于司法權。它們同樣適用于行政權[3]95。但是，我國行政復議的主體，要么與行政行為的做出者重合，要么是其上級主管部門，這樣的設置明顯違反“自然公正”原則，公正性很難得以保證。

有學者主張，我國應像英美法系國家一樣設置獨立的行政復議機構。筆者認為，專門的行政復議機構不可能是空中樓閣，必然還屬于行政機關，必然還存在相應的領導和被領導的行政關系，所以，“不中立”的怪圈依然會存在。真正需要獨立的是審理案件的人員。只要保證辦案人員在辦案中能夠排除不相干因素的干擾，包括權力和人情的干擾等，保證他們不偏私、不歧視，行政復議的公正性一定可以明顯提高。所以，在人員的配備上，我們可以學習臺灣地區(qū)的做法，即適當吸收社會公正人士、學者、專家等人員，由他們組成行政復議團體專職行政復議，以利于公正審理。

(三) 進一步完善程序規(guī)則

如果行政復議制度的主導目標定位于“解決行政爭議”，那么程序方面應該更貼近于專門解決糾紛的司法制度。筆者認為，我國的行政復議制度在已有的程序基礎上，可以增加以下幾點：

1. 公開原則

除國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私外，凡當事人要求的或復議機關認為應公開審理的案件，都應公開審理。公開原則是確保行政復議權合法、公正行使的基本條件，也是防止復議權濫用的最好手段。這一原則主要體現(xiàn)在兩個方面，即行政復議過程公開和行政信息公開[4]420。但這兩點在現(xiàn)行的行政復議制度中都未很好地得以體現(xiàn)，如書面審理的方式削弱了復議過程的透明度；在信息公開方面，復議機關也往往以保密等為理由剝奪了當事人查閱卷宗、證據(jù)的權利。任何壞事都是在黑暗中干出來的，《政府信息公開條例》實施之后，其他相應制度包括行政復議制度也應積極配套貫徹執(zhí)行，以利于行政機關更好地行使行政管理權，保護相對人權益。

2. 完善復議決定中的程序規(guī)定

行政復議制度作為具有“準司法”特征的糾紛解決制度，雖然程序簡單，但必須保證公正所包含的基本程序規(guī)定。只有以看得見的程序辦案，才能使相對人心甘情愿地接受裁判結果。所以，完善復議決定中的程序規(guī)定，也是完善行政復議制度的重要一環(huán)。這里特別強調行政復議決定的書寫要符合特定的程序性規(guī)定。我們知道，行政訴訟的裁判文書都要明確闡述裁判理由，告知相對人權利義務，但這一做法在行政復議決定中很少體現(xiàn)。實際上，說明復議決定的理由是行政機關專業(yè)知識范圍內的義務，同時也是滿足相對人知情權的需要。向相對人告知權利，特別是告知相對人繼續(xù)救濟的方式和期限等，應是復議制度的重要程序。另外，回避等程序規(guī)定在復議制度中也應有所體現(xiàn)。

注釋：

① 關于行政復議定位之爭，目前存在行政說、司法說和行政司法說三種觀點。具體參見鄭英龍的《從行政復議的價值定位看我國行政復議制度的缺陷》（《浙江工商大學學報》2003年第6期）。

[1]應松年．把行政復議制度建設成為我國解決行政爭議的主渠道[J]．法學論壇，2011(9)．

[2]王周戶．行政復議的功能應當是解決糾紛[J]．行政管理改革，2011(9)．

[3][英]威廉·韋德．行政法[M]．徐炳，等譯．北京：中國大百科全書出版社，1997．

[4]姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2007．

〔責任編輯 葉厚雋〕

D922.1

：A

：1006-5261(2012)03-0060-03

2011-11-05

張薈（1986―），女，江蘇南京人，碩士研究生。