國外城鎮化發展經驗對湖北省的啟示

唐詠梅

（湖北工業大學外國語學院；湖北武漢 430068）

城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。城鎮化不僅是人口的城鎮化，而且是整個社會基本形態由農業型社會向更高一級城市型社會的轉型，是以經濟增長和社會發展為基礎和前提的，發展水平與工業化和經濟發展相適應。2010年，湖北城鎮化水平為46%，低于全國46.6%的平均水平。湖北省“十二五”規劃提出，到2015年全省城鎮化水平將達52%以上。目前湖北省正處在城鎮化發展的關鍵期，急需借鑒國內外的成功經驗，以實現高質量的發展［1］。

1 國外的經驗教訓

1.1 印度城鎮化的實踐

印度是世界第二人口大國，其城市化推進速度慢于低收入國家組的平均水平。城市化和經濟增長過程中，服務業增長相對較快，城市化率提高的主要因素是城市人口的自然增長。印度城鄉關系有待改善，城鄉差距很大。農村人口向城市的遷移，主要是由農村貧困的推力所致，而不是由城市繁榮的拉力所致，被稱為“貧民窟的異地轉移”。城市化的質量、城市的管理運行狀況不理想，基本公共服務設施短缺。貧民窟和城市貧民大量存在。

1.2 美國城鎮化實踐

美國是當今世界城鎮化水平最高的國家之一，85%以上的人口住在城市里。全國50個州，3043個縣（郡），35153個市、鎮（村），基本達到城鎮（村）一體化，農村城鎮化［2］。美國政府通過基礎設施建設、產業政策、社會福利機制和統籌城鄉發展等措施引導和推進城鎮化進程，成功經驗包括：（1）科學而穩定的市鎮規劃。規劃必須通過專家的論證和市民的審議，確定后，十分穩定，不得隨意更改。（2）民主而靈活的管理機制。行政管理機構精簡，美國政府內部管理簡單化。民意對政府決策有相當大的影響力，重大事項須由民眾表態決定。（3）重視教育和人才的培養。（4）加強基礎設施建設，修建鐵路網，建設高速公路，推動城鎮化在區域間平衡發展。（5）推動技術革命，實現城鎮化與工業化、產業化協調發展。（6）健全社會保障，著力解決住房和就業難題。創新住房政策，緩解城區住房緊缺。建造低造價公寓住房，用以清除貧民窟。創造就業崗位，通過多種途徑幫助城鎮居民就業。（7）協調城鄉發展，保障城鎮化持續健康推進。

1.3 日本城鎮化實踐

（1）“都市圈”和“城市帶”。日本打破行政區劃的分割，采取了圈域經濟的“都市圈”模式。東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈的地域半徑都在50－70公里。日本正是借助于這種圈域結構模式，較好地發揮了中心城市和城市群的綜合功能［3］。（2）小城市呈“躍進式”發展。近年來，日本的小城市不僅在數量上而且在經濟實力上也得到迅速發展。（3）制定多層次多種類型的城市發展計劃，分為全國計劃、大城市圈整備計劃和地方城市開發促進計劃等三大類。（4）頒布實施城鎮建設法規。（5）運用財政金融政策，推動城市發展。（6）擴大政府公共投資。主要用于鐵路、公路、港口、工業用地等方面的基礎設施建設。（7）增加教育投入，加緊培養人才，對日本城市發展起了重要作用

美國、日本的城鎮化發展具有一個共同點，即都得益于工業化的推動，工業革命的興起帶動了眾多工礦企業的建立，進而引發對大量勞動力和技工的需求，使得大量的就業人口從第一產業轉向二、三產業，從而引起人口和產業的集聚，在資源豐富地區或交通干線形成了新的城鎮。

2 湖北省城鎮化現狀

在城市布局上，堅持“一主兩副”的總體格局。“一主”指的是武漢城市圈。繼續支持武漢市發展成為全國性的具有競爭力的特大城市，發揮武漢市作為國家中部地區中心城市的帶動作用。到2015年，武漢城市圈要率先在湖北省和中部地區實現工業化、城鎮化和基本現代化；“兩副”指的是“宜荊荊”和“襄十隨”城市群，以宜昌、襄樊兩個省域副中心城市為核心，帶動區域發展。

湖北堅持以“兩圈一帶”戰略引領全省經濟社會發展，加快武漢省域中心城市和宜昌、襄陽兩個省域副中心城市“一主兩副”建設步伐。按照城鄉統籌的要求，積極推進鄂州城鄉一體化試點、仙洪新農村建設試驗區、88個新農村建設鄉鎮試點等一系列開創性的示范工程，為走出一條具有湖北特色的新型城鎮化道路進行了積極探索［4］。但是，目前湖北城鎮化進程中仍有一些問題存在。

2.1 城鎮化發展取得了很大進步，但總體水平還有差距

2010年，湖北城鎮化率比全國平均水平低0.4個百分點，位列全國第15位。從湖北城鎮化水平的等級劃分情況來看，城鎮化率45%以上的縣市只有19個，而30%以下的地區占整個湖北省一半以上［5］。因此，推進城鎮化的空間還很大。世界各國的城鎮化經驗表明，在現代建設過程中，城鎮化率往往是超過工業化率的。而湖北省城鎮化率低于工業化率，說明湖北的工業發展沒有相應促進農村人口向城鎮集中，工業吸納農村人口的能力有限；沒有帶動社會結構實現同步轉變，經濟發展與社會發展缺乏協調性，阻礙社會總需求的擴大，加劇城鄉二元結構的矛盾，阻礙湖北經濟和社會發展。

2.2 發展體系還不完善

武漢市“一城獨大”，宜昌、襄陽市兩個省域副中心城市區域輻射力有待提高。“一主兩副”中心城市周圍缺乏城市群的支撐，湖北平原地區和山區城鎮布局松散，鄂西山區特別是恩施地區以及鄂東北大別山區城鎮化水平明顯偏低，平均在20%以下。小城鎮體系層次不明朗，城市規模普遍偏小，城市經濟集聚能力和集聚效益偏弱。

2.3 文化特色還不鮮明

部分城鎮的規劃設計求新求洋，照抄省外國外的規劃思路，導致城市面貌高度趨同。在推進城鎮化過程中，有的地方為了追求經濟效益最大化，過度商業運作，不惜拆毀大片歷史街區與建筑，造成所謂“建設性破壞”。有的在建筑設計上過分追求外在美感和內在功能的完備，缺乏文化內涵與特色。

2.4 城市結構趨同，城市質量不高

基礎設施建設薄弱，交通堵塞、住房擁擠、能源緊張、環境污染等一系列問題，制約本省國民經濟特別是城市經濟的發展。

3 國外城鎮化經驗對我省城鎮化發展的啟示

從全國發展格局看，國家制定的《促進中部地區崛起規劃》，提出要在中部地區培育武漢城市圈等城市群，作為促進中部地區崛起的增長極。同時，在城鎮化快速發展階段，城鎮化正在由東部向中西部加快推進，我國未來將構建“兩橫三縱”城市化戰略格局，優先發展三個特大城市群和八個大城市群，其中，沿長江通道橫軸、沿京廣通道縱軸以及長江中游地區大城市群都與湖北密切相關。湖北城鎮化加快發展的歷史性機遇已悄然降臨，我們必須牢牢抓住。

3.1 創新體制機制

推進城鎮化，必須打破城鄉二元結構，加快建立與新型城鎮化相適應的體制機制。改革現有戶籍、土地制度，創建投融資體制。要突破城鄉戶籍束縛，突破土地資源制約。更新舊觀念，消除思想障礙，要改變“離土不離鄉”的舊思維。鼓勵鄉鎮企業適度集中到城鎮或城市開發區。建立城鎮建設投融資新機制，保障城鎮化的資金供給，如：完善和規范城鎮土地批租制度；建立和完善城鎮土地出讓金用途分解機制；推行特許經營權制度，吸引外資、動員社會資金參與城鎮基礎設施建設等。

3.2 加強城市規劃，強化政府對城鎮化的指導

美、日城市發展史表明，一個良好的分層次發展的規劃是城鎮化健康發展的必然需要。制訂規劃要有創新意識和發展眼光，要注意城鎮化規劃與區域規劃相結合、城市形態規劃與產業規劃相結合、靜態規劃與動態規劃相結合，搞好城市發展與區域經濟發展、城市短期發展與中長期發展的有機銜接和協調。要廣泛聽取專家、群眾的意見，集思廣益，反復修改和完善城鎮化規劃。規劃按程序審查批準后，應具有相對的法律效應，堅決予以實施，堅決杜絕長官意志、行政命令干預規劃的現象，堅決杜絕一任一改的短期盲目行為。要嚴格執行城市規劃，堅決維護規劃的嚴肅性、權威性。

3.3 突出發展大中城市

大城市是城市現代化的主體，在城鎮化進程和社會發展中起著主導作用。城市發展的極化效應表明，當城市發展到一定規模，各種生產要素達到一定經濟合理的聚集程度，各項功能才能協調，呈現出發揮效益的最佳狀態。據專家測算，100萬—200萬人的特大城市，社會、經濟、環境、建設效益最好；50萬—100萬人口的大城市，上述4種效益居第二位；20萬—50萬人口的城市效益居第三；20萬人口以下的小城市效益最差。武漢是一個特大城市，它的輻射、帶動能力正在日趨顯現，今后還要繼續做大。在武漢城市圈內，努力打造武漢國家中心城市和武漢、鄂州、黃石、黃岡都市連綿帶。只有武漢一城獨大還不協調，還要把武漢城市圈、“宜荊荊”、“襄十隨”城市群做大做強。

3.4 完善社會保障體系，逐步建立覆蓋城鎮所有居民的新型社會保障體系

放寬戶籍準入門檻，逐步消除“不完全城鎮化”現象，將務工人員全部納入城鎮住房保障體系、城市居民醫療保險、新型農村合作醫療，解決居民住房難、看病難的問題。開展職業技能培訓，提供就業機會。要確保我省的城鎮化進程進入穩定、持續發展的軌道，就必須為進城的農民提供基本的社會保障，徹底解除他們的后顧之憂。

3.5 加強公共基礎設施建設，全面提升城鎮綜合承載力

城鎮應兼具產業、居住、公共服務和生態環保功能，實踐表明，加快城鎮基礎設施建設是加強城鎮功能的基本保障。強化城鎮道路交通網絡建設，建立完善的城鎮水、電、氣、熱供應系統，建設優美舒適和諧的城鎮生態環境系統。要加強城鎮污染綜合治理和生態環境系統建設。城鎮新區建設要確保綠化用地，努力營造人與自然和諧的城鎮生態環境系統。要統籌建設城鎮社會公共服務設施。進一步加快科技、教育、文化、醫療衛生、體育等社會公共服務設施建設，重視城鎮防災減災的基礎設施建設，提高應急能力和防災救災能力，避免出現“到武漢看海”的現象。

3.6 重視人才培養和文化建設

武漢有世界最大的大學城，擁有在校生超過百萬人，這為湖北的經濟發展提供了強大的文化和人才支持。但能否留住人才是關鍵。聚集在城中村的大量“江蟻”們，期待政府部門的幫助。湖北是荊楚文化發源地，文化資源豐富。城鎮化規劃應廣泛吸收國內外城市規劃建設的先進理念，注重地域、歷史和文化特色。加強城市歷史文化遺產的保護，弘揚傳統文化和地域文化特色，提升城鎮文化內涵，彰顯荊楚文化魅力。生態文明與城市文化呈現出互動互融的發展。要著眼于滿足人民多樣化精神文化需求，保障人民基本文化權益，體現人文內涵，打造城市文化品牌。

3.7 大力發展交通

“九省通衢”的湖北優勢日益顯現。高鐵、航空、港口、高速公路等的迅猛發展給湖北帶來了空前的良好發展機遇，人流、物流量大增，湖北中部優勢凸顯。我們不僅要建設一流的硬件設施，還要提高服務意識與水平，營造和諧的宜居環境。

3.8 協調城鄉發展

新型城鎮化，要推進大中小城市和小城鎮協調發展，在城鄉一體化過程中推進城鎮化。城鎮規劃要符合經濟社會發展規劃，要與湖北“兩圈一帶”、“一主兩副”及大別山、武陵山試驗區建設規劃相吻合。既要防止大中城市的無規發展，也要高度重視有效治理小城鎮建設無序發展。武漢等大城市在引領城鄉一體化的區域經濟發展中起著不可缺失的龍頭作用，必須切實起到示范、帶動作用；遍布荊楚大地的小城鎮，必須著眼于建設聯結城鄉的經濟網絡節點，使之成為城鎮體系的最廣泛載體。大城市，小城鎮，兩者協調發展，偏頗不得。

3.9 突出綜合治理，建立健全城鎮管理體制

一是創新管理體制。積極推進“城管進社區”，大力實施“數字城管”和網格化管理模式。二是完善城管綜合執法機制。進一步集中行政處罰權，加大綜合執法力度，定期或不定期地開展專項整治工作，加大對重點地段和重點區域市容市貌和客運交通秩序等的綜合整治力度，形成良好的城市秩序。三是探索全民共管機制。以創建國家衛生城市和全國精神文明社區為契機，引導市民出行文明、秩序文明、言語文明，廣泛開展文明創建活動，引導市民參與城市管理，逐步形成一種市民認識到位、部門監督有力、社會自覺共管的城市管理新局面。

未來城市和城鎮化發展必須走資源節約、環境友好的可持續發展之路。以人為本，統籌兼顧，堅持科學發展。總之，加快推進新型城鎮化進程，提高城鎮發展水平，是一項艱巨而復雜的歷史任務，也是一項需要不斷深入研究探索的重大課題。我們必須進一步統一思想、抓住機遇，開拓創新、真抓實干，為推進城鎮化更好更快發展，為國民經濟持續健康發展增添強大動力。

1 李新.城市化過程中的生態風險與環境管理［M］.北京：化學工業出版社，2007：35－36

2 周馮琦.上海可持續發展研究報告［M］.上海：學林出版社，2007：12－15

4 湖北省統計局.湖北農村統計年鑒［M］.武漢：湖北辭書出版社，2004