“國際法治”：一種手段而非一個目標

那 力，楊 楠

“國際法治”：一種手段而非一個目標

那 力，楊 楠

法治的概念有久遠的歷史，國際法治近年來為聯(lián)合國等組織所倡導。將法治運用于國際社會與國際法，需要做許多深入的研究與轉換，國際法的契約型法特點、防止空泛化等，都應重視。國際層面的法治有可觀的成長，主要體現(xiàn)在人權、發(fā)展、和平解決國際爭端等問題上。將國際法治視為手段而非目標，將其解讀為發(fā)揮功能而非界定狀態(tài)，都更準確地反映了國際法治的發(fā)展與傳播，也有助于對其的研究。

國際法治；語義；價值；手段；目標

一、“國際之法治”：國際法治的語義分析

對“國際法治”（international rule of law）這一用語的權威闡述，來源于2005年聯(lián)合國各國首腦峰會：“國際與國內(nèi)層面上的法治，對持續(xù)的經(jīng)濟增長，對可持續(xù)發(fā)展，對消除貧困與饑餓，是非常必要的”［1］。從中可以看出，這段話是把兩個層面的法治一并提出來的，即“國內(nèi)層面的法治”與“國際層面的法治”（the rule of law at the international level）。

國際層面的“法治”究竟意味著什么？首先有必要辨明三種可能的含義［2］：

第一，“國際之法治”（international rule of law），即將法治原則適用于國際法主體間的關系。

第二，“國際法之治”（rule of international law），使國際法高于國內(nèi)法，例如，賦予人權公約超越國內(nèi)人權法律的優(yōu)先地位。在這個問題上尤其值得注意的是特殊的地區(qū)性組織如歐盟。但歐盟這類制度是很例外的，而且，從嚴格意義來說，歐盟這類制度更像是類國家機構，而非國際組織。此用語還有另外一種解讀、說法，即由國際法來主導、統(tǒng)領國際關系，即國際法之治。

第三，“全球法治”（global rule of law），即一種全球性的規(guī)范性制度的產(chǎn)生，這種制度直接觸及個人，無需以現(xiàn)有的國家機構為形式媒介，標志著超越傳統(tǒng)的國內(nèi)法和國際法劃分的制度的崛起。或許有朝一日，我們會通過全球法（global law）尋求正義，但就目前而言，規(guī)范國家行為，尋求國際正義、全球正義甚至個人正義，最可能的途徑仍是通過由國家所組成的全球性組織。

我們在此所談論的“國際法治”應該是第一種含義，就是說，將法治的原則適用于國際社會與國際關系。這里有幾個問題需要厘清。首先，法治（rule of law）是一個固定詞組，它有固定的含義，對法治的討論是法學、法理學的重要組成部分。這個詞組是不能拆開的。因此，所謂“國際法之治”即“rule of international law”，是把“rule of law”分拆開來，之間插入一個“international”，將其解讀為追求國際關系由國際法律來主導，而不是由其他力量例如實力、強權、道德等來主導。這種用法與解讀，實際上已經(jīng)脫離了“法治”的概念和規(guī)定性，脫離了將“法治適用于國際層面”的國際文獻的原意，脫離了我們討論的共同語境。其次，在國際層面、在聯(lián)合國框架內(nèi)討論國內(nèi)、國際兩個層面的法治，有協(xié)助有關國家建設國內(nèi)法治的含義。這是一個重要的方面，又是一個極為敏感的政治問題。在目前的有關討論中，對這個問題的關注很少，使這一重要問題處于被忽略的境地。協(xié)助有關國家建設國內(nèi)法治，有重大的內(nèi)在問題，因此必須有言在先，而且應遵循一些基本原則。我國代表在回應聯(lián)合國關于“兩級法治”的討論時，一開始就闡明了這些問題。

二、國際法治的定位與研究方法：目標VS手段

從實踐上看，近年來“法治”在國際層面確實有相當可觀的成長，法治在某些領域已開花結果。通過國際條約和國際組織，法治在功能層面、在制度層面上已經(jīng)頗有建樹，這主要體現(xiàn)在人權、發(fā)展、爭端解決等三個問題上。法治理念在國際上的廣泛傳播，有關國際條約與習慣法的可觀成長與發(fā)展，以及有聯(lián)合國這樣的普遍性國際組織的呼吁和倡導，使人們對國際法治抱有樂觀的情緒，我們當然樂觀其成。但是，這并不意味著國際法治已經(jīng)成型、已經(jīng)被各國和國際社會所廣泛接受。實際上，恰恰相反，國際法治仍然是一個遭受許多質(zhì)疑、需要深入討論的問題。

（一）法治與國際法治：如何轉換

從法理上看，一般法治的思想與理念，要想適用于國際社會和國際法，需作一番大的提煉、改造、轉換。如果硬要以國內(nèi)法上的法治標準衡量國際法治，就會出現(xiàn)諸多不適應癥乃至悖謬。例如，國內(nèi)法治的首要任務是限制政府的權力，如果推而演之，認為國際法治的作用也是限制國家在國際社會和國際事務中濫用權力，這種觀點恐怕還需要推敲、分析。

國際法治的核心、關鍵在于約束國家的行為，使之遵守國際法，不違反國際法，一旦違法，便可予以制裁。有文章將此表達為，國際法治的紐結在于指引和約束國家的行為［3］，這一論斷表面上似乎符合法治的第一要義“約束公權力”在國際語境下的適用，但是，仔細想一想就會發(fā)現(xiàn)，并不盡然，甚至是很片面。如果將國際法治局限在國際法的執(zhí)法問題上，法治等于執(zhí)法，這個論斷大體可以成立；如果包括司法，就不大得當；如果包括國際法的造法，就可能荒謬了。比如，在氣候變化問題上，很多國家都不愿意達成約束自己的國際公約，法治對此無能為力，原因之一是國際法是契約型法。在此，法治也不是各國所愿。因此，在國際法治的理論研討和學術研究中，我們還有許多基礎性的工作要作，其中很重要的是，我們需要轉換思路和視角，把人們對法治的基本共識，運用到國際關系和國際法中去。

（二）國際法治的目前狀態(tài)：是否已然成形

國際法治指的是一種什么樣的狀態(tài)？要達致怎樣的標準？筆者認為，簡而言之，國際社會、國際關系由規(guī)則導向，而非實力導向，即為國際法治。這是一種狀態(tài)界定。

國際法立法程序嚴重缺乏法律規(guī)制，現(xiàn)有的國際司法機構大都被限定在自愿管轄權的范圍內(nèi)，主權平等仍然是國際法律秩序的基石。從這些國際法律的最基本構成因素和國際法治的最基本條件看，目前還不存在完全意義上或真正意義上的“國際法治”。如果說國際法治是指國際關系中的一種狀態(tài)，那么目前還遠遠未達致那種狀態(tài)；如果說國際法治是一種規(guī)范性事實，那么目前還沒有這樣一種規(guī)范性事實。或者說，至少國際法還需要達到一個確定的規(guī)范性或制度性門檻來證明使用“國際法治”這一用語是正當?shù)摹?/p>

從國際關系、國際政治的角度看，國際法與國際交往行為間的關聯(lián)性仍不清晰。國際關系、國際秩序是不是以國際法為基礎，仍然是一個爭議中的問題。何況國際法尚未達到“法治”的標準與水平，又如何能擔當起統(tǒng)領、治理國際關系的重任？因此，將國際法與國際政治的關系厘清，將國際關系中的法治復歸其本位，能夠更適當?shù)貙⒋蠖鄶?shù)國際交往行為置于政治語境而非純粹的法學范疇，是更為符合國際社會和國際關系的現(xiàn)實情況的。

（三）國際法治的定位：目標VS手段

在目前追求人權、發(fā)展與和平的努力中，國際法治提供給我們的是一種手段，而非目標。顯然，國際法治并不是某種目前不存在的，而國際社會整體致力于有朝一日實現(xiàn)的靜態(tài)的、虛擬的目標，也不是被一些人所追捧乃至“神化”了的終極理想。國際法治是一個思想運動、一個政治進程，一個始終在不斷完善以推動人權、發(fā)展、和平等全人類共同核心價值和重大關切的強力手段。

這種定位，既符合有關國際文獻的表述和本意，又會使“國際法治”不至于流于飄渺（作為目標）或虛于空泛（作為理念）。

在法理學上，法治本來就存在三種基本形式，即形式法治、實質(zhì)法治及功能主義法治［4］。

在國際層面上將法治確認為一項進程，而非斷言其為一種規(guī)范性事實，也非將其界定為一種狀態(tài)。這種對法治“如何”和“為何”得以運用所做的功能主義理解，有別于對其究竟指什么的形式主義理解，更貼近于法治在國際層面上進行傳播的方式和現(xiàn)實。

檢視“法治”與“國際法治”的含義和發(fā)展路徑，就必須審視其在特定社會中能夠充當何種工具、發(fā)揮何種功能、達成何種目標。從表面上看，這與著眼于法律體系的構架而非法律條文的內(nèi)容的形式法治理論十分相似，但若深入推敲就會發(fā)現(xiàn)，這一方法論也是關乎實質(zhì)正義的，因為法治作為工具在特定社會中所能達成的目標，不僅包括促進人權和為經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定基礎，還包括建立起解決政治爭端的非暴力機制。

國際法治應該界定為形式的、工具的、功能的和過程的法治。這種形式法治本身恰恰是現(xiàn)代社會最為崇尚和張揚的一種“價值”。而國際法治的實質(zhì)性的價值和內(nèi)容則應該經(jīng)由政治過程來達成。而這種政治過程本身必須是一種符合善治標準的過程。也許，這正是法治與善治區(qū)分之所在，也正是從法治到善治躍遷之意義。

國際法治的“手段定位”與“目標定位”是有區(qū)別的。將國際法治界定為目標，因為目標不易實現(xiàn)，目前找不到路徑，因此往往使“國際法治”流于空泛，最終演化、虛化成一個“不斷努力接近的目標”與一種“可能性”。而對其的功能定位、手段定位，則清晰、可見、具體得多。國際法治的空泛化，還可能使“國際法治”成為一個“筐”，什么東西都可以往里裝；成為一個“帽”，任何事情都可以往上扣。這種現(xiàn)象，實際上已經(jīng)出現(xiàn)，例如“WTO的法治化”這樣的題目。

而建筑于這種關系之上的“法治手段主義”和“法治目的主義”之分野，是一種更具說服力的視角，手段論將法治放入其傳播的現(xiàn)代政治背景當中，放在歷史的、發(fā)展的、過程的語境下。在這一背景和語境下，法治是一項用以保護人權、促進發(fā)展和維護和平的工具；是一種傳播、發(fā)展、進步的過程與進程。它要研究和回答法治如何在國際層面得以傳播，得到適用，怎樣的國際政治和社會條件促使具體的法治因素得以應用。

從法治與治理二者體現(xiàn)的價值觀與終極關懷來看，這種定位也更合理。不論是良治還是法治，抑或此二者間的互動，都是達致維護民眾根本權益、實現(xiàn)民眾根本幸福這一最大目的的手段。

作為國際法學者，我們有責任讓國際法治回歸其應屬的手段主義、功能主義而非目的主義的語境。而且，功能主義的研究方法，非常有利于國際法治研究的具體化與深入化。

［1］2005 World Sumnit Outcome Document［R］．U．N．Doc．A/Res/60/1，Sep．16，2005：134．

［2］Simon Chesterman，An International Rule of Law［J］．American Journal of Comparative Law，2008，56：331－361．

［3］何志鵬．國家觀念的重塑與國際法治的可能［J］．吉林大學社會科學學報，2009（4）：14－20．

［4］Charles Sampford，Reconceiving the Rule of Law for a Globalizing World，Globalisation and the Rule of Law，Routledge［Z］．2005：9－31．

（作者單位：吉林大學法學院）

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2011－08－04

［責任編輯：秦衛(wèi)波］