我國農村土地承包經營權流轉的困境與路徑選擇

楊 光

我國農村土地承包經營權流轉的困境與路徑選擇

楊 光

隨著農村勞動力就業向第二和第三產業轉移，土地承包經營權流轉出現了速度加快的趨勢，但同時也面臨著法律制度不完善、農村社會保障機制缺失、流轉市場機制不健全、政府管理職能越位或缺位等諸多現實困境。要想走出制約農村土地承包經營權流轉的現實困境，就必須要健全和完善農村土地承包經營權流轉法律制度，弱化承包土地福利功能，發展土地承包經營權流轉中介組織，強化政府對土地承包經營權流轉的管理職能。

農村土地承包經營權；困境；路徑選擇

一、農村土地承包經營權流轉的界定與特點分析

我國現行法律并沒有對土地承包經營權流轉的內涵做出過明確的界定，學術界對此也存在很多爭論。筆者對土地承包經營權流轉內涵的理解，建立在丁關良教授在對“只有物權性質的土地承包經營權才能流轉”這一民法理論進行分析的基礎上［1］。筆者認為，所謂土地承包經營權流轉，是指土地承包經營權人（即流出方）在不改變農村土地所有權與農業用途的基礎上，通過轉讓、轉包、出租、互換、入股等方式，將物權性質的土地承包經營權或者該物權性質土地承包經營權中的部分權能移轉給其他農戶或農業生產經營者（即受讓方）的行為。

近年來，隨著農村勞動力就業向城鎮第二、第三產業轉移，以及我國工業化和城市化進程的加快，我國各地農村土地承包經營權流轉實踐蓬勃發展，主要呈現出以下幾個特點：1．土地承包經營權流轉速度加快；2．土地承包經營權流轉多為自發性流轉；3．土地承包經營權流轉主體多元化，經營日趨規模化；4．土地承包經營權流轉方式日趨多樣化，但仍以轉包、出租為主。

二、農村土地承包經營權流轉面臨的現實困境

近年來，雖然我國各地農村土地承包經營權流轉實踐蓬勃發展，但我國農村土地流轉仍受到很多因素的制約，面臨著諸多現實困境，主要體現在以下幾個方面：

首先，土地承包經營權流轉法律制度不完善。我國現行調整土地承包經營權流轉的法律法規主要有《民法通則》、《農業法》、《農村土地承包法》、《物權法》等，這些法律規范之間由于立法精神不同存在矛盾和沖突之處。例如，從《農業法》第13條規定可以看出，其將土地承包經營權作為債權給予保護，而《物權法》將土地承包經營權納入第三編“用益物權編”之首并單獨成一章，可見其將土地承包經營權作為物權進行保護。同樣，現行法律對實踐中出現的一些其他流轉方式，如抵押、反租倒包、繼承、贈與等流轉方式都未進行明確規定，導致各地流轉方式雜亂不一，無法可依。

其次，農村社會保障機制缺失。在當下農村，由于我國還沒有建立起覆蓋農村的社會保障體系，農民沒有像城鎮居民那樣的醫療保險、失業保險、養老保險等，只有耕地才是農民生存的保障，所以農村土地不僅負載著為全社會生產糧食的經濟功能，在很大程度上還承擔著農民就業、子女教育、醫療和養老等社會保障功能。對農民而言，除非能找到一份較為穩定具有較高收益的非農崗位的工作，否則不會輕易出讓能給自己提供最基本生存保障的土地。

再次，土地流轉中介服務組織匱乏，土地承包經營權流轉市場機制不健全。目前我國的土地承包經營權流轉大多是在本集體經濟組織內部的農戶之間、親戚朋友或者鄰里，影響了土地流轉的規模和效益。然而，與一般商品交易不同，土地承包經營權流轉過程比較復雜，涉及估價、談判、簽約、登記、糾紛處理等多個方面。但從目前形勢看，大部分農村地區都沒有形成規范統一的土地承包經營權流轉市場，土地流轉的社會中介組織極為匱乏，土地流轉交易平臺缺失，土地供需信息網絡平臺尚未形成，流轉信息傳播渠道不暢，供需雙方信息無法有效溝通。

最后，政府對土地承包經營權流轉的管理職能越位或缺位。目前一些地方政府對土地承包經營權流轉的管理不規范，監督滯后，對自身在土地承包經營權流轉中的職能定位不當。

三、走出制約農村土地承包經營權流轉困境的路徑選擇

（一）完善農村土地承包經營權流轉法律制度

對于現行土地承包經營權流轉法律規范之間存在的沖突，立法機關應該及時清理、修改相關法律文件，形成以憲法和將來的民法典中的原則性規定為核心、以土地管理法和農村土地承包法作詳細規定、以部門規章和地方性法規制定實施辦法和細則的多層次全方位的土地承包經營權流轉法律體系。要盡快制定《農村土地承包經營權流轉法》，對土地承包經營權流轉的內涵、流轉法律關系的性質、方式、程序、管理辦法以及糾紛解決途徑做出明確、系統的界定。在法律和政策已經許可土地承包經營權流轉的前提下，土地承包經營權流轉的立法條件已經成熟。在當前土地承包經營權流轉實踐加速，流轉糾紛層出不窮的現實情況下，只有制定專門調整土地承包經營權流轉的特別法，才能有效規制土地流轉，從而促進農村經濟健康發展。

（二）加強農村社會保障制度建設，弱化承包土地福利功能

“社會保障制度是否完善也是社會文明進步的重要標志之一。根據權利義務對等的法理精神，政府有義務為作為納稅人的農民提供社會保障。農村社會保障體制缺失已經成為制約土地承包經營權流轉的瓶頸之一。”［2］因此，在促進和規范農村土地承包經營權有序流轉和實現土地規模經營的同時，必須要建立和健全多層次的農村社會保障體系，包括農村社會保險、社會福利、社會救濟、社會互助、合作醫療、養老保險、最低生活保障等在內的多層次全方位的農村社會保障體系，逐步弱化土地的社會福利功能［3］。從而使流轉土地后的農民能夠“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”［4］。首先要建立和健全新型農村社會養老保險制度，逐步與城市養老保險制度接軌。其次要健全新型農村合作醫療制度，擴大合作醫療的覆蓋范圍，提高大病防治的報銷上限，簡化參加和理賠程序。最后要建立農村居民最低生活保障制度，解決已喪失勞動能力人員的基本生活問題，可以參照城市居民最低生活保障制度，對家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的、持有農業戶口的農村居民提供津貼。

（三）發展土地承包經營權流轉中介組織，培育土地承包經營權流轉市場

要確保土地承包經營權健康有序的流轉，就必須要發揮市場在土地資源優化配置和合理流動中的作用，而完善土地承包經營權流轉中介服務組織就是實現農村土地承包經營權流轉市場化的關鍵。首先，要逐步建立縣、鄉（鎮）、村三級土地承包經營權流轉服務體系，在縣一級建立土地承包經營權流轉管理機構，在鄉（鎮）建立土地承包經營權流轉服務中心，村建立土地承包經營權流轉服務站。各級土地承包經營權流轉服務機構要認真做好土地承包經營權流轉信息提供、咨詢、合同簽訂等服務工作，及時登記匯集可流轉土地的數量、價格、區位等信息資料，開展土地承包經營權流轉的土地評估。其次，要積極發展市場化的“土地托管中心”、“土地承包經營權流轉交易所”等中介服務組織，為流轉當事人雙方提供流轉平臺和“一站式”服務。最后，要大力培育市場主體，鼓勵城市人力、財力和技術等資源要素向農村流動，扶持一些工商企業、農村經濟合作組織、龍頭企業、種植大戶等規模經營主體，將細碎化的農村土地集中起來，實現土地規模經營和市場化經營。

（四）強化政府對土地承包經營權流轉的管理職能

在土地承包經營權流轉過程中，市場作用的發揮具有一定的自發性、盲目性、滯后性，特別是在我國的土地交易市場還不成熟的情況下，市場的缺陷就更為明顯。因此，迫切需要強化政府對土地承包經營權流轉的管理職能。加強政府對土地承包經營權流轉的宏觀調控，在土地承包經營權流轉中，要找準自己的位置，從宏觀上對土地使用方向和土地流轉動態進行調控和監測，并根據本地的實際情況制定土地流轉的政策，鼓勵農民在土地承包經營權流轉實踐上的創新，積極引導一些工商企業、農民專業合作社進行規模經營。加強土地流轉過程中的規范管理，督促流轉雙方當事人簽訂合同，制訂統一的土地承包經營權流轉合同，明確雙方的權利和義務，強化對土地承包經營權流轉合同的管理，搞好合同的鑒證和仲裁。建立健全備案、登記和檔案管理制度，使流轉管理工作規范化、正常化。加強土地承包經營權流轉后的管理。土地承包經營權流轉后，政府不能放任不管，必須要加強事后管理和檢查監督，防止受讓方破壞土地資源，保證流轉合同中的權利、義務能得到有效履行。建立健全土地承包經營權流轉糾紛解決機制，鄉（鎮）和村要成立中立的土地流轉糾紛仲裁委員會，或者設立土地法庭來專門處理土地糾紛案件，防止矛盾激化，妥善解決土地流轉中出現的糾紛，切實維護流轉當事人的合法權益。

［1］丁關良，李賢紅．土地承包經營權流轉內涵界定研究［J］．浙江大學學報：人文社會科學版，2008（6）：11．

［2］賈靜．新形勢下完善土地承包經營權流轉制度的構想［J］．中央財經大學學報，2010（10）：74．

［3］高帆．我國農村土地的保障功能應逐步弱化［J］．經濟縱橫，2003（6）：7．

［4］胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［G］．北京：人民出版社，2007：37．

（作者單位：吉林大學法學院）

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1001－6201（2012）01－0219－02

2011－07－24

［責任編輯：秦衛波］