行政事業(yè)單位成本管理探析

劉蘭若

(重慶理工大學(xué)會計學(xué)院，重慶400070)

行政事業(yè)單位作為國家的職能部門，屬于公共管理部門范疇，其從事的主要業(yè)務(wù)活動是為公眾提供各種服務(wù)，以實現(xiàn)政府的公共職能為目的，其資金供給主要依靠國家財政撥款。與普通企業(yè)相比，行政事業(yè)單位表現(xiàn)出公共性、非營利性和財政性等特征。因此，長期以來行政事業(yè)單位不需要進行成本核算和經(jīng)濟效益考核，行政事業(yè)單位成本管理觀念淡泊，重“投入”、輕“產(chǎn)出”的現(xiàn)象十分普遍。隨著輿論和民眾對行政事業(yè)單位的關(guān)注度和監(jiān)管力度的不斷增強，越來越重視行政事業(yè)單位的成本管理問題，探討行政事業(yè)單位成本管理顯得很有必要。

一、行政事業(yè)單位成本的內(nèi)涵

由于行政事業(yè)單位與企業(yè)所從事的業(yè)務(wù)活動不同，對成本的理解也有所不同。企業(yè)的成本是指為完成特定對象(產(chǎn)品、工程項目等)的生產(chǎn)所發(fā)生的各項耗費。行政事業(yè)單位由于不生產(chǎn)產(chǎn)品，對成本的理解應(yīng)是廣義的含義，即成本是指行政事業(yè)單位為維持正常運轉(zhuǎn)、履行公共職能的過程中所發(fā)生的各項支出。按照支出的性質(zhì)不同，可分為基本支出和專項支出兩大類。基本支出是指行政事業(yè)單位為維持正常運轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)發(fā)生的資金耗費，包括人員經(jīng)費支出、商品及勞務(wù)支出等;專項支出是指行政事業(yè)單位為完成專項或特定工作任務(wù)，從財政部門和上級主管部門取得的有指定項目和用途的專項資金支出，包括大型購置支出、大型修繕支出等。行政事業(yè)單位成本所包括的內(nèi)容很多，由于文章篇幅有限，其成本費用明細表略。

二、行政事業(yè)單位成本管理現(xiàn)狀

因長期以來行政事業(yè)單位不進行成本核算，不講求成本效益等歷史和習(xí)慣因素的影響，行政事業(yè)單位成本管理存在一些問題，具體表現(xiàn)如下:

成本開支結(jié)構(gòu)不合理，費用性行政運行成本比重大。據(jù)統(tǒng)計，行政事業(yè)單位每年發(fā)生的會議費、招待費、交通費、考察學(xué)習(xí)費等費用性行政運行成本約占基本支出的一半以上。用于修建裝修豪華辦公樓、購買高檔辦公器具和車輛等開支占項目支出的比重相當高，且許多體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)身份和地位的“形象工程”、“面子工程”等前期不進行可行性分析論證，盲目上馬，占用了大量的行政資源，一旦項目失敗，可能導(dǎo)致后期費用性行政運行成本增加。

成本內(nèi)容不實，行政運行成本虛高。現(xiàn)實工作中，由于較多的行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束、內(nèi)部控制體系缺失或不完善、財務(wù)會計基礎(chǔ)工作薄弱等問題，財務(wù)人員難以對單位的業(yè)務(wù)活動進行實質(zhì)審查，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為了群眾年終對其進行政績考評而毫無原則地簽字報銷，出現(xiàn)大量與工作無關(guān)的個人出差、旅游、招待、娛樂等費用開支，導(dǎo)致行政運行成本虛高。

成本列支隨意性較強，行政運行成本難以控制。由于很多單位缺乏有效的內(nèi)部控制體系或執(zhí)行內(nèi)部控制制度無效，支出的主觀性和隨意性強，費用性行政運行成本擠占項目資金屢見不鮮，導(dǎo)致單位被迫私自舉債，債務(wù)負擔(dān)過重，難以維持財務(wù)收支平衡。單位所從事的大部分業(yè)務(wù)活動無法量化、沒有統(tǒng)一標準，支出彈性和可擴張性較大，導(dǎo)致行政運行成本難以控制。

行政成本沒有納入單位和行政人員的考核范圍，導(dǎo)致行政成本增高。目前單位實行的各種考核大多只講工作成績，即做了哪些事情，產(chǎn)生了什么效果，很少有人關(guān)心完成這些工作成績的財政投入有多大。因而導(dǎo)致行政人員在工作中只講成績，不講消耗，必然導(dǎo)致行政成本的增高。

三、加強行政事業(yè)單位成本管理的對策措施

(一)強化成本預(yù)算管理

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重點，是成本管理的基礎(chǔ)和前提。行政事業(yè)單位每年在編制部門預(yù)算時，應(yīng)結(jié)合本單位管理的服務(wù)目標和資源調(diào)配能力，根據(jù)國家或上級主管部門批準的定額標準或調(diào)整系數(shù)，合理測算各支出項目的預(yù)算數(shù)。來年在預(yù)算執(zhí)行過程中，嚴格將各項成本費用的開支控制在預(yù)算數(shù)范圍內(nèi)，嚴厲禁止超預(yù)算開支。如確因意外導(dǎo)致超預(yù)算開支，需重新調(diào)整預(yù)算數(shù)，并上報主管部門和財政部門審批后才能執(zhí)行。通過對成本費用的預(yù)算管理，可以在很大程度上遏制費用開支隨意性行為的發(fā)生，解決成本費用開支不實的問題。

(二)加強采購管理，降低采購資金支出

與一般的采購方式相比，政府采購是公開、透明、公正的，是一種“陽光下的交易”。對于行政事業(yè)單位達到政府采購目錄范圍內(nèi)的貨物、工程或服務(wù)的采購，采用政府采購的方式完成，通過嚴格執(zhí)行政府采購，可以購買到“價廉物美”的貨物、工程和服務(wù)。這樣，一方面可以從源頭上防止“吃回扣”等腐敗行為的發(fā)生，解決社會經(jīng)濟有序發(fā)展的問題;另一方面，可以加強政府公共管理，解決政府財政資金使用效率低下的問題。實施政府采購，從而降低行政事業(yè)單位的采購資金支出，達到降低成本的目的。

(三)強化國有資產(chǎn)管理，提高國有資產(chǎn)使用效率，減少和節(jié)約資產(chǎn)購置支出

國家配置給行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)表現(xiàn)為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)和對外投資等，對國有資產(chǎn)的管理主要涉及資產(chǎn)配置、使用和處置等重要環(huán)節(jié)。

在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴格執(zhí)行國家法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，根據(jù)單位履行公共職能的需要，合理配置國有資產(chǎn)。對于國家或各省市規(guī)定有配置標準的，應(yīng)嚴格按標準配置國有資產(chǎn);對于沒有規(guī)定配置標準的，應(yīng)根據(jù)單位提供服務(wù)業(yè)務(wù)活動的需要，本著勤儉節(jié)約的原則，從嚴控制，合理配置國有資產(chǎn)。如果不加強國有資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，車輛的購置費用還將繼續(xù)增長，侵占和浪費大量財政資金，使費用性運行成本增加。

在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，應(yīng)加強對自用國有資產(chǎn)尤其是對外提供擔(dān)保和對外投資的國有資產(chǎn)的管理。對自用國有資產(chǎn)的管理涉及到本單位國有資產(chǎn)使用部門、國有資產(chǎn)管理部門和財務(wù)部門三方，應(yīng)建立國有資產(chǎn)清查制度，國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)牽頭定期對各使用部門的國有資產(chǎn)進行清查盤點，確保資產(chǎn)的安全完整。對用于對外投資、對外提供擔(dān)保的國有資產(chǎn)，應(yīng)嚴格審批制度，經(jīng)單位主管部門、財政部門審批才能將國有資產(chǎn)對外投資和擔(dān)保。另外，還應(yīng)加強對國有資產(chǎn)使用收入的管理，杜絕單位設(shè)置“小金庫”，防止單位截留國有資產(chǎn)使用收入。

在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴格執(zhí)行資產(chǎn)處置審批制度。對于達到處置要求的國有資產(chǎn)，使用部門首先應(yīng)提出處置申請，報主管部門批準，一些重要的國有資產(chǎn)還要報財政部門審批，避免單位隨意處置資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。

(四)建立或完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

完善的內(nèi)部控制在治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，能合理保證行政事業(yè)單位管理和服務(wù)活動合法合規(guī)，合理保證資產(chǎn)安全，合理保證財務(wù)報告及相關(guān)信息披露的真實性和完整性，提高管理與服務(wù)效率，有助于防止錯誤或舞弊的發(fā)生，減少不必要的資源浪費，從而降低行政運行成本。

基本支出內(nèi)部控制的關(guān)鍵點是對人員經(jīng)費支出的定編定員定額的制定和商品、服務(wù)支出定額的制定。定額的制定科學(xué)合理，才能控制基本支出經(jīng)費，降低單位運行成本。

項目支出內(nèi)部控制的主要內(nèi)容是對項目全過程進行控制，關(guān)鍵控制措施有:第一，單位應(yīng)建立項目支出業(yè)務(wù)的崗位責(zé)任制，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)、權(quán)限，確保辦理項目支出業(yè)務(wù)的不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。第二，單位應(yīng)當對項目支出業(yè)務(wù)建立嚴格的授權(quán)批準制度，明確審批人對項目支出業(yè)務(wù)的授權(quán)批準方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施，規(guī)定經(jīng)辦部門、經(jīng)辦人員辦理項目支出的職責(zé)范圍和工作要求，嚴禁未經(jīng)授權(quán)的部門或人員辦理項目支出業(yè)務(wù)。審批人應(yīng)當根據(jù)項目支出授權(quán)批準制度的規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)進行審批，不得超越審批權(quán)限。

(五)建立績效考評制度，加強績效管理

行政事業(yè)單位績效考核是人力資源管理的核心職能之一，它是通過運用科學(xué)的考核標準和方法，收集、分析、評價和傳遞職工在其工作崗位上工作行為表現(xiàn)和工作結(jié)果方面情況的過程。績效管理是人員任用的依據(jù)，是決定人員調(diào)配和職務(wù)升降的依據(jù)，是確定勞動報酬的依據(jù)，是對人員進行激勵的手段，也是平等競爭的前提。只有將績效考核發(fā)揮到最大功效，人盡其才，事盡其功，公用服務(wù)事業(yè)才能持續(xù)發(fā)展。

行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全行政運行經(jīng)費支出統(tǒng)計報告和績效考評制度，把行政效率和行政成本作為考核各級政府、各級領(lǐng)導(dǎo)和行政人員政績的主要標準，使之規(guī)范化、制度化，才能提高行政效率，有效地降低行政成本。

［1］行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(征求意見稿)［S］.財會便［2011］68號.

［2］行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法［S］.國資事發(fā)［1995］17號.