擴權強縣改革的重慶探索

□謝明

擴權強縣改革的重慶探索

□謝明

近年來，我國部分地區根據科學發展觀要求，實施擴權強縣，推動了科學發展、跨越發展。重慶市立足市情，解放思想，大膽探索，通過立法手段、分類擴權、規范實施、抓好落實等措施，實施區縣擴權改革，賦予了縣級政府及部門一批行政管理權項，在全國擴權強縣改革中處于領先地位，有力地促進了重慶經濟社會又好又快發展。總結和研究重慶市的區縣擴權改革探索，對于推進全國各地正在深入開展的擴權強縣和行政體制改革具有重要意義。

一、重慶市實施區縣擴權改革探索的基本背景

根據我國法律規定，政府層級一般分為中央、省、地、縣和鄉鎮五級。其中縣是我國最古老的行政建制，在國家組織結構中處于承上啟下的重要地位。“郡縣治則天下安，縣域強則國家富”。縣是我國國民經濟的基本單元，在我國經濟社會發展中具有舉足輕重的作用，是國家經濟社會發展、政權穩定的基礎。據統計，目前我國共有2070個縣域經濟體，其國土面積占全國的95%，總人口占全國的74%，地區生產總值占全國的60%。全國已轉移的農村勞動力中，縣域經濟體吸納了65%。因此，做大做強縣域經濟，不僅是擴大內需應對當前國際金融危機的客觀要求，而且對于統籌城鄉經濟社會發展、妥善解決我國“三農”問題、全面建設小康社會具有重要意義。

隨著我國改革開放30多年經濟社會的發展，在省級架構下縣級行政體制逐漸暴露出許多亟待解決的問題。主要有：一是省和地市級政府掌握了大量經濟社會管理權力，縣級政府自主權過小，不利于縣級政府因地制宜履行職能，阻礙了縣域經濟發展；二是我國五級政府層級導致管理層次過多，行政程序繁雜，行政效率較低；三是一些經濟實力較弱的地級市，存在著“小馬拉大車”的現象，其輻射、帶動作用較弱，在經濟社會發展和體制創新等方面，與所屬經濟實力較強縣之間存在諸多矛盾；四是有些省級政府和地級市為了加快城市化發展，將財權上收，事權下移，造成縣級財政困難、城鄉差距不斷擴大。

針對以上情況，鄧小平同志早就指出：政治體制改革的“第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關系，同時地方各級也都有一個權力下放問題”。［1］要通過改革，“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統”。［2］黨的十七大明確指出：行政管理體制改革是深化改革的重要環節，要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制［3］。 為此，近年來，浙江、山東、江蘇、湖北、四川、河南、重慶等地區根據實際，實施擴權強縣，促進了各地經濟社會又好又快發展。盡管目前各地推進擴權強縣改革的措施和力度不盡相同，但改革思路基本一致，主要有：一是賦予縣級政府更大自主權，把一些原本屬于省級和地市級政府的行政權直接下放到縣；二是在財政體制上相應增加縣級財政的分享比例，增加縣級政府收入；三是選擇擴權試點縣時，優先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣。其核心就是擴大權力，理順關系，促進發展。擴權改革極大地激發了縣域經濟發展活力，有力地促進了縣域經濟發展。2006年第六屆全國縣域經濟百強縣，實施擴權強縣的浙江、山東、江蘇三省占總數的三分之二以上。率先開始擴權改革的浙江更是獨領風騷，目前，浙江省縣城經濟GDP已占到全省的70%，從2004年開始，在國家統計局公布的全國百強縣（市）排行榜上，浙江連續上榜縣（市）達到30個，居各省份之首。

重慶市是一個非常特殊的直轄市，集大城市、大農村、大庫區、大山區、民族地區和生態脆弱地區于一體，城鄉二元經濟結構特別突出，38個區縣的經濟社會發展狀況對全市的發展舉足輕重。直轄以來，重慶市經濟社會發展迅速，但也存在不少突出的矛盾和問題，主要有：一是區縣經濟發展極不平衡，總量普遍不大，沒有進入全國百強縣的區縣，現在還有國家級貧困縣14個；二是行政管理體制中存在上下之間層級權限不清、部門之間職責劃分不明等問題，市里管理權限過分集中，區縣統籌本地經濟社會發展的能力不強。為此，重慶市根據特殊市情，審時度勢，順勢而為，開拓創新，實施區縣擴權改革探索。

二、重慶市實施區縣擴權改革探索的主要舉措

綜觀我國行政管理體制改革，在擴權問題上存在的突出問題就是“一放就亂、一收就死”，陷入“亂則收權、死就放權”的怪圈。怎么才能規范有效地擴權，并讓這些擴大的權力不被濫用、發揮實效，這是重慶市在改革中面臨的、也是國內一些地方沒有有效解決的重大問題。重慶市認真總結各地的經驗教訓，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，圍繞“完善直轄體制、提高行政效能”和“改善發展環境、促進區縣發展”兩大重點，2006年以來實施了6輪區縣擴權改革探索，賦予了“主城九區”186項行政管理權、萬州等六大區域性中心城市247項行政管理權、其他23個區縣238項行政管理權。同時，清理界定鄉鎮執法職責24項，明確執法協助義務15項，對鄉鎮放權14項。部分區縣根據實際，向鄉鎮、街道下放了一批行政管理權項，增強鄉鎮統籌本地改革發展能力。重慶市的區縣擴權改革在實施進度、擴權范圍和下放幅度上均走在全國前列，取得了較好成效。

重慶市實施區縣擴權改革探索的主要措施有：

（一）實施立法擴權。鄧小平同志指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”［4］“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”［5］充分論述了法制的重要性。綜觀一些地方實施的擴權改革幾經反復，成效不大，根本原因就是缺乏法制，缺乏用制度來推動改革的進行和確認、保障改革的成果，以致出現“放-收”的惡性循環。重慶市在全國率先以立法手段實施擴權改革，出臺了《關于創新行政管理培育六大區域性中心城市的決定》、《關于進一步實施區縣擴權推進城鄉統籌發展的決定》等五部政府規章，將擴權改革上升到制度層面，使之規范化、制度化、法制化，保障了改革的有效進行。此后，浙江等省也相繼出臺政府規章實施擴權，取得了實實在在的成效。

（二）實施重點擴權。重慶市著眼增強區縣統籌本地改革發展能力，主要在四個方面擴大區縣權力：一是賦予許可審批權，包括行政許可、非許可類審批，如外商投資項目核準權等，主要用于引導、約束區縣基礎設施配套與產業布局，提高區縣引進和管理各類投資項目的能力和對本地區經濟社會事務的管理能力；二是賦予處罰強制權，包括行政處罰權和監督檢查權，如環保行政處罰權等，主要用于保證行政管理權的有效行使；三是賦予稅費征收權，包括部分稅費的管理權和行政事業性收費的調控權，如排污費征收權等，主要用于增強區縣的財力，提高其調控地區經濟社會發展和支持重點項目建設的能力；四是賦予人事編制權，包括機構設置、人員編制以及職稱評定等方面的管理權限，如區縣級行政機關所屬的與舉辦單位機關規格相同的事業單位設立、撤銷、調整和更名權等，主要用于優化機構和人事管理。

（三）實施分類擴權。按照重慶市建設“一圈兩翼”和“一中心、多組團、城鎮群集合的現代化大都市”總體定位，以及統籌城鄉和促進區域經濟健康協調發展要求，根據各地區人口、經濟競爭力、地理區位等因素實施分類擴權。

1．實施都市經濟發達圈擴權。即對主城渝中、大渡口、江北、沙坪壩、九龍坡、南岸、北碚、渝北、巴南九區擴權。該區域幅員5472.82平方公里，總人口600.56萬人，是重慶市都市經濟發達圈。按照建設1000平方公里、1000萬人口特大城市要求，共賦予“主城九區”加強城市建設和管理等方面行政管理權186項。

2．實施六個區域性中心城市擴權。即對萬州、涪陵、黔江、江津、合川、永川六個區域性中心城市擴權。該六個區幅員面積6334平方公里，總人口753.78萬人。按照重慶市盡快把六個區建設成為區域性中心城市，努力形成級次分明、結構合理、點軸相連、互動并進的城鎮化發展態勢要求，對經濟發展快、產業特色鮮明、發展潛力大、具備區域性中心城市集聚和輻射帶動周邊發展功能的六個區實施特別擴權，共賦予促進產業發展等行政管理權247項。另外，根據萬州區建設重慶第二大城市等需要，又特別賦予萬州區行政管理權56項、黔江區24項、涪陵區28項。

3．實施其他23個區縣擴權。該區域位于重慶市渝西、渝東北、渝東南，幅員面積7.06萬平方公里，總人口1921.27萬人，除渝西地區外，大多發展比較落后，國家級貧困縣多集中于此。重慶市賦予這23個區縣238項行政管理權，為其加速發展縮小差距創造條件，增強其自身發展活力，提升經濟發展速度，最終實現市域內均衡協調發展。

（四）實施規范擴權。按照依法行政原則，重慶市采取了依法界定、依法授權和依法委托三種賦權方式，保證了擴權改革規范進行。一是對法律、法規和規章明確規定由縣級人民政府職能部門行使、但實際由市級部門行使的行政權，或者法律、法規和規章規定由縣級以上的地方人民政府職能部門行使、但實際由市級部門行使的行政權，界定給區縣相應部門行使；二是對法律、法規、部門規章和其他規范性文件規定由設區的市級部門和省級有關部門行使的非許可類行政審批權、行政監督檢查權和稅費征收權，授權給區縣相應部門行使；三是對于法律、法規和規章規定由設區的市級部門和省級有關部門行使的行政處罰和行政許可等行政權，根據行政處罰法和行政許可法的規定，采取合同方式，委托給區縣相應部門行使，明晰擴權雙方的權利義務，搞好對接，依法承擔責任。

三、重慶市實施區縣擴權改革探索的主要成效

重慶市經過幾年擴權改革探索，取得了顯著成效。

（一）完善了行政體制。重慶市是我國行政轄區最大、人口最多、管理行政單元最多、管理層次少的特大型城市。實施區縣擴權改革探索，使區縣政府基本擁有了我國省轄地級市政府相對完整的行政權力，還通過依法委托，使區縣政府擁有了部分省級政府的經濟管理權限，進一步科學配置了市、區縣、鄉鎮三級行政機關權責，直轄體制優勢得到進一步發揮。

（二）轉變了政府職能。實施區縣擴權改革探索，加強了政府自身改革建設，促進了市級部門將管理重點轉移到加強宏觀指導、規范市場監管、注重社會管理和推動公共服務等方面，區縣政府及其部門則著重履行實施市場監管、搞好社會管理和提供公共服務等職能，有利于各級政府把工作重心轉移到為管理相對人服務和創造良好的發展環境上來。

（三）提高了行政效率。實施區縣擴權改革探索，減少了管理層次，簡化了辦事程序，降低了行政成本，提高了行政效能，極大地促進了企業發展，方便了公眾辦事。

（四）加快了發展步伐。實施區縣擴權改革探索，增強了區縣統籌本地經濟社會發展的能力，激發了縣域經濟發展活力，全市縣域經濟保持高速增長，促進了城鄉統籌發展。2010年主城九區以外的31個區縣克服了世界金融危機影響，實現GDP4750億元，同比增長17.5%，縣域經濟邁入15%以上高增長期。尤其是萬州、涪陵、黔江、江津、合川、永川六大區域性中心城市保持經濟快速增長勢頭，全年GDP增速達到19%，占縣域經濟比重提升到40%以上，對縣域經濟發展的支撐作用進一步增強。2011年重慶市實現GDP10011.13億元，同比增長16.4%，增速躍居全國第一。［6］

四、重慶市實施區縣擴權改革探索的借鑒意義

目前，全國各地的擴權強縣改革日益深入。重慶市實施區縣擴權改革探索的借鑒意義在于：

（一）擴權強縣是促進縣域經濟發展的重要舉措。擴權的目的是強縣。區縣興，則重慶興；區縣強，則重慶強。重慶市按照“管少、管好、管活”和“事權、財權、人權相統一”原則，科學劃分市和區縣的經濟社會管理權限，加強體制機制創新，激發內生發展動力，促進要素集聚，優化資源配置，努力實現了縣域經濟科學發展、跨越發展。

（二）明確改革方向是實施擴權強縣的基本前提。明確改革方向才能選準改革道路，找準著力點，抓住重點，突破難點。實施擴權強縣，就是在行政區劃不變的情況下，把部分權限下放給縣（市），理順省、地、縣三級行政機關關系。要正確認識和處理合理分權與適度放權的關系，科學配置各級行政機關的職能，逐步實現行政體制“扁平化”；重點解決省、地、縣三級管理層面如何實現“事、財、人”，“權、責、利”相統一，正確處理“主管負責”與“屬地管理”關系，以及“看得見的管不著”、“管得著的看不見”等問題。

（三）采取立法形式是實施擴權強縣的重要手段。實施擴權改革，實質是各級行政機關權力和利益的重新調整。要避免“一放就亂、一收就死”，“亂則收權、死就放權”的怪圈，必須靠法制。對此，胡錦濤總書記強調指出：“要全面落實依法治國基本方略，在全社會大力弘揚社會主義法治精神，不斷推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程，實現國家各項工作法治化。”［7］因此，要按照政府職權法定原則，設定和調整政府職權，都必須有法定依據。對此，重慶市也才是走了第一步，其擴權的主要依據是政府規章，立法層級較低。有專家指出，要根據憲法第一百零七條規定，縣級以上地方各級人民政府的權限須由法律來規定，即目前全國一些地方以政府規章作為立法依據依然不夠。

（四）實行分類擴權是實施擴權強縣的重要原則。擴權強縣應當堅持因地制宜原則，應根據各地實際穩妥推進，不宜采取“一刀切”方式。重慶市根據市情，實施都市經濟發達圈、六大區域性中心城市和其他23個區縣分類擴權，取得較好效果。實施擴權強縣，可以按人口，按經濟競爭力、地理區位等因素對縣市分類擴權，促進區域經濟健康協調發展。

（五）規范擴權方式是實施擴權強縣的有效路徑。實施擴權改革，需要通過法定形式將這種“權力下放”做法作法律上的定性：是設定、授權還是委托？以明確改革路徑和雙方的權利、義務。重慶市采取依法界定、依法授權和依法委托三種賦權方式，既符合依法行政原則，又為擴權強縣找到了有效路徑，解決了“權力上收、責任下放”等政府事權劃分難以克服的通病。國內其他地區實施擴權強縣也應當進一步規范擴權方式，以保證擴權強縣的有效地進行。

［1］ ［5］鄧小平.鄧小平文選：第三卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［2］ ［4］鄧小平.鄧小平文選：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］十七大報告輔導讀本 ［M］.北京：人民出版社，2007：31.

［6］重慶市2011年GDP突破萬億元增速躍居全國第一［N］ .重慶日報.2012-1-20日.

［7］胡錦濤.在慶祝建黨90周年大會上的講話［N］.人民日報，2011-7-2.

作者：重慶教育學院通識教育部副教授

責任編輯：張 波