科層制理論在多層級小規(guī)模干部教育培訓(xùn)機構(gòu)中的運用及啟示

□ 唐小平

科層制理論在多層級小規(guī)模干部教育培訓(xùn)機構(gòu)中的運用及啟示

□ 唐小平

科層制組織理論創(chuàng)立于20世紀初，是西方現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，它的創(chuàng)立旨在解決組織管理機構(gòu)的內(nèi)部分工問題。科層制組織理論奠定了現(xiàn)代行政組織理論的基礎(chǔ)，開創(chuàng)了行政管理發(fā)展史上的新時代，依其創(chuàng)立的組織模式對20世紀以來的人類社會生產(chǎn)力發(fā)展與社會穩(wěn)定都起到了重要的作用。

一、科層制的基本內(nèi)涵、主要特征及利弊分析

（一）科層制的基本內(nèi)涵

1910年德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯在其名著《社會組織與經(jīng)濟組織理論》一書中，提出了一種按照理性建立起來的理想化、高效率的組織模式，即著名的“科層制”。他認為理想的行政組織結(jié)構(gòu)體系分為三個層次，最高領(lǐng)導(dǎo)層、行政官員層和一般工作人員層，在這種組織體系中，全部活動劃分為各種基本的作業(yè)，組織內(nèi)部明確每個成員的職權(quán)范圍及協(xié)作方式，并分配給組織中的各個成員，同時組織運行的每個環(huán)節(jié)都可以由擁有必要職權(quán)的專家來完成其任務(wù)，強調(diào)組織成員之間的關(guān)系不受個人感情影響。

從馬克斯·韋伯的理論中可以看出，科層制指的是一種權(quán)力以職能和職位進行分工和分層,以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式,也就是說,它既是一種組織結(jié)構(gòu)又是一種管理方式[1]。作為一種管理方式,科層制為現(xiàn)代社會的組織管理提供了有效的工具。韋伯的科層制雖然強調(diào)官僚制度及體系的建設(shè)，但與我們常識中的官僚主義不是一個概念,而是按特定規(guī)則建立的一種正式的組織形式。

（二）科層制的主要特征

馬克斯·韋伯的這種組織管理形式具備以下基本特征：

一是分工專門化。韋伯認為工作職能要以正式規(guī)定的形式進行責(zé)任劃分，并且落實，同時按照職責(zé)范圍把各組織成員的權(quán)責(zé)合法化、確定化。

二是層級明晰化。科層體制強調(diào)剛性的、法治性的等級制度,任何層級組織成員的行動是受其更高一級的管理成員控制的,同時必須接受上一級管理成員的管理和監(jiān)督。

三是規(guī)則制度化。組織成員間的活動與關(guān)系都受規(guī)則限制。無論何種情況,組織成員都要遵循和執(zhí)行組織內(nèi)部的規(guī)章制度。

四是成員非人格化。組織成員的服從及被領(lǐng)導(dǎo)對象不再是特定層級的組織個體,而是該個體所擁有的特定層級或職務(wù);組織成員都按嚴格的法令和規(guī)章對待工作。

五是管理技術(shù)化。科層制組織在具體運行過程中體現(xiàn)較強的技術(shù)化取向,組織成員憑自己的專業(yè)所長、技術(shù)能力獲得相應(yīng)的工作和崗位,享受相應(yīng)的工資報酬。根據(jù)組織成員的技術(shù)資格授予職位,并根據(jù)成員的工作成績與資歷條件決定薪酬。

六是行政效率化。成員的工作明確、快速、具體有充分的經(jīng)驗和知識,有檔案、文件等信息可供參考;工作性質(zhì)有持續(xù)性、整體性且對個別事件有充分的裁量權(quán)。

（三）科層制的利弊分析

科層制是現(xiàn)代社會發(fā)展過程中，為適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、管理效率發(fā)展，而在法治條件下產(chǎn)生的行政管理體制，在工業(yè)化的發(fā)展過程中發(fā)揮了不可替代的作用,是被實踐證明過的適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的理論制度。它的優(yōu)點主要包括：其非人格化特征克服了傳統(tǒng)的“人治”管理模式的弊端，有效地避免了因“人治”帶來的政策隨意性、非連續(xù)性及不可預(yù)見性；其專業(yè)化特征適應(yīng)了工業(yè)化進程中不斷擴大的企業(yè)規(guī)模,使企業(yè)的發(fā)展不再受投資者個人的直接的、任意的干預(yù),使勞資關(guān)系趨于合理；組織結(jié)構(gòu)上的專業(yè)化、部門化、層級化也較好地適應(yīng)了較大組織、較復(fù)雜組織的有效管理。

從韋伯的初衷來看，其設(shè)計的科層制充分考慮到，并強調(diào)組織管理及組織各活動的法制化、標準化，同時他想通過對組織管理方式的非人格化來約束人治帶來的弊端，但也忽視了由于人的不同而產(chǎn)生的差異。因為，無論如何機械的規(guī)定及理論，最終推行者和實踐者都是現(xiàn)實生活中有血有肉的人,人化的組織及其行為活動必然會產(chǎn)生多種影響，也影響到組織管理的各種決策和控制過程的嚴謹性，所謂非人格化也是一種理論、理想狀態(tài)，現(xiàn)實中是很難實現(xiàn)的。這種實際中不可避免的人格化也就促成了管理活動中的效果差別。另外,從管理者角度來看,嚴格按規(guī)程辦事就是科學(xué)管理,而對那些被管理者來說會看作冷漠的、非人性化的、限制其活力和創(chuàng)新的，甚至針對性刁難等等看法，實際操作過程中也確實有一些管理者養(yǎng)成了官僚作風(fēng),故而形成了科層制就是官僚主義同義的負面形象。

韋伯之后的理論家對科層制提出了諸多質(zhì)疑和批評，這些批評主要分為兩大類，一是否定性批判，如法國著名學(xué)者克羅茨(MichelCrozier)從社會學(xué)視角入手而得出完全相反的結(jié)論，他提出了“科層制的低效率剛性”模型，該模型論證了“科層制結(jié)構(gòu)應(yīng)該被理解為天生的低效率”；二是修正性批判，如美國著名學(xué)者、諾貝爾獎獲得者羅伯特·默頓在《科層制結(jié)構(gòu)和人格》中提出了科層制的反功能理論，認為存在著的可能損害適應(yīng)和調(diào)解的特性將影響系統(tǒng)發(fā)揮功能。可以看到，盡管科層制理論在實際應(yīng)用中存在著一些問題，但其基本原理和規(guī)律在現(xiàn)代社會組織管理中仍發(fā)揮著重要作用，并將長期發(fā)揮作用。中國社會科層組織發(fā)展的情況同西方有很大的差異，由于傳統(tǒng)的慣性及其它歷史原因，中國社會仍處于科層化不足階段，因此，科層制的完善應(yīng)成為優(yōu)化行政管理體系的重要內(nèi)容。

二、多層級、小規(guī)模干部教育培訓(xùn)機構(gòu)層級管理存在的主要問題

作為一種組織形式，多層級、小規(guī)模組織的顯著特點就是管理層次多，管理幅度窄，組織成員少，工作職能相對比較單一。從組織結(jié)構(gòu)上來看，多層級、小規(guī)模組織可以充分利用理想型科層制凸顯其形式合理性和客觀性。從實際情況來看，這類組織機構(gòu)在行政及組織管理中往往帶有較強的人格化色彩，在運行中對于技術(shù)性和效率性追求不高，較多的管理、行政、組織資源“內(nèi)耗”較為嚴重，管理成本也較高。

以筆者所在單位中國井岡山干部學(xué)院為例，在機構(gòu)設(shè)置上，按照學(xué)院——部門——處室三個層級進行設(shè)置，即學(xué)院實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院務(wù)委員會負責(zé)制，下設(shè)六個部門，部門之下再分設(shè)若干處室；在職能核定上，對部門和處室的工作職能分別進行了明確和界定；在人員核定上，按照充分利用社會資源辦學(xué)的理念，實行兼職教師為主、專職教師為輔，以及采用后勤服務(wù)社會化委托管理的模式，全院工作人員編制只有135人。

從組織的表層結(jié)構(gòu)來看，中國井岡山干部學(xué)院的機構(gòu)設(shè)置基本具備科層制所要求的專業(yè)化、權(quán)力等級、規(guī)章制度、非人格化等方面的特點。由于學(xué)院創(chuàng)辦的時間較短，機構(gòu)設(shè)置的層級較多而工作人員又較少，在實際運行中存在一些問題，主要有：一是學(xué)院、部門、處室三個層級的權(quán)力等級和職責(zé)范圍界定不夠清晰，存在決策層的領(lǐng)導(dǎo)路徑不一致，即決策層下達管理指令的路徑或口徑有所交叉；其他管理層及執(zhí)行層接受管理的主體不夠明晰，多頭管理，影響效率等情況；二是層級管理中授權(quán)不夠規(guī)范，有時出現(xiàn)越級授權(quán)的情況，上級不是授給其直接下級，而是授給間接下級，導(dǎo)致信息不對稱；三是作為管理的重要環(huán)節(jié)，規(guī)章制度還需進一步完善，如進一步細化制度的操作性，杜絕或減少制度之間的相互矛盾等。四是由于學(xué)院屬行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力并存的二元化結(jié)構(gòu),層級設(shè)置過于復(fù)雜，容易導(dǎo)致偏向行政權(quán)力,削弱了學(xué)術(shù)權(quán)力。同時，由于層級設(shè)置復(fù)雜，也容易造成管理的理性過度，進而產(chǎn)生管理中對人主體性的漠視，消解被管理者的主動性和積極性。這些問題在一定程度上阻礙了學(xué)院工作的順利開展，如不加以重視和解決，就可能會影響培訓(xùn)質(zhì)量的穩(wěn)定和提高。

三、運用科層制組織理論，提升多層級、小規(guī)模干部教育培訓(xùn)機構(gòu)管理水平和效率的路徑

科層制從本質(zhì)上是按照形式合理性、行為合法性的原則建立起來的，對科層制經(jīng)典理論的有效應(yīng)用，可以最大化地克服多層級、小規(guī)模干部教育培訓(xùn)機構(gòu)運行過程中的一些弊端和問題。具體仍以筆者所在單位為例說明：

一是明晰學(xué)院、部門、處室之間的權(quán)力等級和職責(zé)范圍。從科學(xué)管理原理來說,任何組織系統(tǒng)的有效運行都有一定的層次結(jié)構(gòu),系統(tǒng)運行的效率高低,很大程度上取決于是否能夠明確層次,是否能夠明確管理的幅度和層次的深度。管理幅度和層次構(gòu)成了整個組織的橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)，也是影響組織結(jié)構(gòu)及組織目標實現(xiàn)、組織決策執(zhí)行效率的關(guān)鍵因素。現(xiàn)實中，隨著學(xué)院的發(fā)展，圍繞其組織目標實現(xiàn)的功能不斷細化，這使得學(xué)院管理幅度有所增加，但影響更深的是管理層次，這就造成在某一組織功能上產(chǎn)生交織管理，縱向上也產(chǎn)生了多頭指令、管理程序冗余等情況。管理幅度和層次增長的不協(xié)調(diào)影響了整體組織結(jié)構(gòu)，從而影響了組織目標實現(xiàn)的執(zhí)行效率。管理幅度與層次要適度，同時要盡可能根據(jù)部門、處室的工作內(nèi)容、性質(zhì)、條件和環(huán)境等因素，調(diào)整各個子層級的幅度和層次，明確每個管理子層級的幅度和層次邊界，即權(quán)力等級和職責(zé)范圍，在同一層次的各子系統(tǒng)之間的橫向聯(lián)系,應(yīng)由各子系統(tǒng)自身完成,只有在其不協(xié)調(diào)時,才由上一層次子系統(tǒng)進行調(diào)整,并且在管理過程中,要盡可能減少決策層和操作層之間的相隔層次。這樣才可以簡化辦事程序，從而提高管理效能。

二是理順管理層級關(guān)系，統(tǒng)一垂直管理口徑，提高管理效率。通過優(yōu)化，明確各層級管理權(quán)限的配置，尤其是優(yōu)化配置決策層與執(zhí)行層以及各級管理層之間的管理權(quán)限。一方面決策層管理應(yīng)高度統(tǒng)一，學(xué)院決策機構(gòu)為院務(wù)委員會，相當(dāng)于行政組織體制中的委員會制，一項組織措施的產(chǎn)生首先經(jīng)過某執(zhí)行部門研究提出，再經(jīng)院務(wù)委員會集體討論產(chǎn)生，這種委員會制充分體現(xiàn)了民主精神，有利于反映各方面意見建議，最后決策結(jié)果容易達到高度統(tǒng)一，有利于決策執(zhí)行。另一方面施行扁平化管理，從學(xué)院組織功能上看，既包括教學(xué)科研也包括行政后勤，管理幅度較大，隨著學(xué)院發(fā)展，這種幅度還會進一步細化，適用于扁平化管理。如果在管理層次上進一步加深，很容易造成組織管理結(jié)構(gòu)臃腫，組織決策執(zhí)行效率降低，甚至因多頭管理造成上下管理混亂和管理真空。因此，必須圍繞組織目標優(yōu)化管理層級關(guān)系，特別是針對職能劃分明要確管理職責(zé)，疏通上下級管理通道，明確同級部門功能職責(zé)，使決策達到科學(xué)化目的，而各個中間層級要根據(jù)其任務(wù)性質(zhì)、內(nèi)容及外部環(huán)境等要素明確管理幅度、層次和管理邊界，避免管理真空和管理重疊。另外，對于組織行為中的突發(fā)事件、應(yīng)急事務(wù)等實行特事特辦的例外原則，根據(jù)實際情況建立“應(yīng)急管理通道”，以便決策層和執(zhí)行層能夠高效銜接。考慮到例外原則的應(yīng)用會在一定程度上影響到常規(guī)管理活動，應(yīng)制定相關(guān)制度進行規(guī)范。

三是強調(diào)理性管理和人文精神的有機結(jié)合。中國的傳統(tǒng)官僚管理體制缺乏形式合理性和規(guī)范性，但蘊含著豐富的人文精神，強調(diào)形式文化內(nèi)在于人；科層制充分體現(xiàn)規(guī)則的首要性，屬于形而上的管理理念，把人因素看成較負面的、機械的要素。對于組織管理科學(xué)性和實際合理性進行有機統(tǒng)一，即同時體現(xiàn)規(guī)則精神和人文精神，就成為了實現(xiàn)有效管理的難點和重點。從學(xué)院的科層機構(gòu)來看，其組織運行存在一定程度的人格化傾向，組織成員對居于特定職位個體的尊重遠遠大于對組織制度、規(guī)范的尊重。因此要通過制度和規(guī)范強調(diào) “個人的權(quán)力只是公共權(quán)力在個人身上的體現(xiàn)，沒有絲毫屬于個人的人格屬性;權(quán)力者與權(quán)力者之間也沒有任何人格關(guān)系，組織與組織之間也沒有任何人格關(guān)系;個人是組織中的一員，不能夠以個人意志支配組織;人與人、人與組織之間是一種平等的關(guān)系”[2]。在實際操作中，要強化以制度制定和落實為重點的規(guī)則建設(shè)，加強對組織管理行為的外在約束，通過不斷完善學(xué)院教學(xué)科研和行政后勤的各項規(guī)章制度，明確各層級以及各崗位的工作程序和工作要求，實現(xiàn)各項工作的程序化、規(guī)范化、制度化。另外，要強調(diào)組織管理過程中的人文精神培植，重視組織文化建設(shè)對人文精神的凝聚和促進作用，重視人的基本作用及其發(fā)展，追求組織成員發(fā)展與組織發(fā)展需求有機統(tǒng)一。同時，完善組織內(nèi)部民主建設(shè)，民主是組織成員廣泛參與組織管理的有效方式，也是最有效的管理環(huán)節(jié)的潤滑劑。中國井岡山干部學(xué)院是一個具有共同價值取向、職業(yè)理想、組織歸宿感的組織，作為以培養(yǎng)中高級干部為目標的特殊組織，更需要一個擁有共同信念、理想、價值、情感的群體作為支撐和保障，其組織文化建設(shè)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。學(xué)院的組織文化是在長期的管理和教學(xué)培訓(xùn)實踐中積淀下來的，為全體成員所共同認可和遵循的理想信念、價值取向和行為準則，其外延也充分影響著來此接受培訓(xùn)的學(xué)員。

綜上，對于多層級、小規(guī)模干部教育培訓(xùn)機構(gòu)的管理體系，要正確完善科層制建設(shè)，充分結(jié)合現(xiàn)代公共管理先進理論，圍繞實現(xiàn)組織目標的核心，科學(xué)配置管理資源，理順管理幅度和層次的關(guān)系，根據(jù)自身發(fā)展實際，汲取優(yōu)秀管理經(jīng)驗，充分發(fā)揮組織成員的主動性和積極性，進而提升整個組織的管理效率和科學(xué)化水平。

[1]朱國云.科層制與中國社會組織管理模式[J].管理世界，1999,(5):207-208.

[2]吳智鵬．韋伯官僚等級制的非人格化特征及啟示[J]．河北建筑科技學(xué)院學(xué)報（社科版），2003,20（4）:21-23．

作者單位：中國井岡山干部學(xué)院

責(zé)任編輯：新 華