困境與出路：城市基層社會管理創新的路徑探索※
——以廣東順德“容桂模式”為例

劉玉蓉

困境與出路：城市基層社會管理創新的路徑探索※
——以廣東順德“容桂模式”為例

劉玉蓉

社會轉型期政府、市場與社會的關系出現較大變革，基層社會風險劇增，深化行政管理體制改革，重構政府與社會的關系成為必然。政府傳統的社會管理面臨基層街居權責不對等、行政化傾向嚴重、社會協作治理機制缺乏、社會工作體系尚未建立等困境。廣東省順德區容桂街道作為社會管理創新的“先行先試”地，在改革中對基層社會管理進行了大膽創新探索，形成了獨具特色的“容桂模式”，為其他城市基層社會管理改革提供了較好的借鑒。

一、轉型期城市基層社會管理面臨的困境

隨著城市化進程的快速推進，城市人口急劇增加，城市資源分配緊張，各種利益沖突增多。與此同時，伴隨著經濟社會的快速發展，就業、社會保障、社會救助等社會服務不斷向基層延伸，這對加強社會管理，提高城市基層管理水平提出了新的更高的要求。而基層政府對社會轉型帶來的種種問題卻顯得力不從心，社會管理面臨重重困境。

（一）基層街居權責不對等

目前，我國城市基層社會管理體制已經實現了單位制向街居制的轉變，伴隨著城市住房制度改革的不斷深入，城市出現了大量的社區，但這些社區并未能真正承擔起城市基層社會管理的職責，在社區不成熟、社會組織不發達的情況下，街居仍然是基層社會管理的主導者。隨著城市規模不斷擴大，街居體系的職能負載越來越重，承擔著基層行政、社會、文化甚至經濟等諸多功能；與此同時，街道作為政府的派出機構，居委會作為群眾自治性組織，在職權上又是非常有限的。嚴重的權責不對等使街居在社會管理領域的很多問題上顯得“力不從心”，出現管理“真空”或邊緣地帶。

（二）基層社會管理行政化傾向嚴重

目前，中國城市基層社會管理遵循的是區政府-街道-居委會-社區的模式，街道、居委會成為政府權力在基層延伸的載體，簡單而被動地執行著上級下達的任務。街道作為政府的派出機構承擔基層政府的職能，居委會名義上是自治性的組織，但是缺乏自治性，其工作人員的津貼、辦公經費、活動開支等都是經由街道下撥控制，居委會的支出項目也要由街道辦事處批準。而且有些街道實行給居委會編制的做法，進一步加重了街道與居委會“上下級”關系的色彩。政府行政所具有的規模性、制度性和同一性特征使其無法有效應對瑣碎、多樣化和差異化的社區公共事務，同時也使得社會缺乏明晰的自我管理和參與社會事務管理的框架，在政府無法獨立承擔社會管理重任的情況下，其他管理主體卻因為發育不良而無法彌補缺憾。

（三）缺乏良好的社會協作治理機制

社會的有效治理，應當是政府與社會各種力量一道去進行治理。國內外大量的事實表明，一個良好的社會治理機構，需要各治理主體既保持相對的自主性和獨立性，又能夠通力合作，形成一種和諧有序、自律自治的制度化治理機制。但從現狀來看，這種良好的社會治理結構在我國尚未形成。在我國現有的社會管理和社會服務活動中，基層政府仍然是絕對的主體，作為自治性組織的居委會也已經“行政化”明顯。物業公司的企業性質，業主委員會的非正式組織身份，使得它們都很難真正成為社區治理的主體。而志愿者團體、社會工作機構、慈善組織、基金會等能夠發揮作用的社區互助組織在很多基層都還沒有建立起來，社區居民缺乏歸屬感，行政、企業、社區（居民）及志愿者團體等的合作互助體系沒有建立起來。

（四）社會工作服務體系尚未建立

社會工作起源于西方發達國家，最初產生于民間慈善救助活動之中，之后逐漸發展成為政府社會政策與社會福利中不可或缺的部分。不少發達國家和地區采取了“政府財政支持+民辦社會工作服務機構提供直接服務”的模式，既克服福利國家弊病，又充分發揮了社會工作助人自助的核心精神，形成了較為成熟完善的社會工作服務體系。當前，我國社會工作發展正處于起步階段，由于自身能力不足及受到政策制度環境等的制約，社會工作服務體系的建立還需時日。首先，受到社會意識與稅收優惠限制，社會工作服務機構融資渠道單一，社會籌資困難。經費的缺乏，成為制約社會工作機構發展和專業水平提升的主要原因。其次，政府社會管理的理念陳舊，對社會工作服務機構了解不夠，缺乏信任，因此難以把其社會管理職能轉移或委托給社會工作機構。最后，社會工作服務機構剛剛開始發育，組織內部的財務管理、人事管理等較為混亂，透明度低、公信力差，民眾對其信任程度不高，難以得到義工或志愿者的支持。

二、廣東順德“容桂模式”的有益探索

廣東省是我國改革開放的先行地，隨著經濟規模的擴大、城鎮化的發展和人口的聚集，社會管理的壓力日益增加。廣東省佛山市順德區容桂街道作為廣東省“簡政強鎮”四個試點鎮街之一，在社會管理創新方面先行先試，做出了許多卓有成效的探索，形成了獨具特色的“容桂模式”。主要做法如下：

（一）政府權力下移，強化基層管理能力

容桂街道作為佛山乃至全國的經濟名鎮，人口規模、經濟總量相當于內地一個中等城市水平，但行政體制卻還是科級建制，面對小政府相對有限的公共資源和大社會龐大社會服務之間的矛盾，必須要從根本上創新社會管理的理念，尋找社會管理的新方法。2009年以來，容桂啟動了“簡政強鎮”改革，這次改革是區（縣）與鎮（街）兩級政府之間的職能再定位和行政資源再調配，其中心思想就是簡政放權，賦予經濟強鎮更多的行政自主權。通過權力下移，調整基層行政職能和行政體制，使基層行政程序和政府職能得以精簡，重新厘清政府與企業、政府與市場、政府與社會之間的關系，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用和社會自身功能在社會事務管理中的調節作用，把不屬于政府職責范圍內的事項還權于市場調節和社會中介組織，使政府部門從過去繁瑣的事務性工作中解脫出來，集中精力搞好公共行政，加強公共服務。

（二）“政社分離”，村居恢復自治

《村民委員會組織法》明確規定，村（居）委會是自我管理、自我教育、自我服務的一個組織，但現實是村居往往被當作一個政府機構來進行管理，導致其在履行自身自治職能方面有很大的缺失。容桂街道的“政社分離”改革嘗試剝離村居的行政職能，恢復其自治職能。所謂“政社分離”就是指將基層事務劃分為行政事務和社區事務，在試點村和社區成立市民服務中心，負責計生、征兵、安全生產監管、城管等行政事務，中心的工作人員由街道公共事務服務中心統一聘用和調配，經費由街道財政負擔。而村（居）委會則回歸自治職能，處理社區公益事業，不再直接承擔行政管理工作，即是負責協調村民之間的矛盾、大小事務的咨詢[1]。與此同時，在村居自治上充分利用社工服務，并實行“兩工”聯動（社工、義工），在獨居老人、問題少年等服務上進行了有益嘗試。

通過政府服務的前移，居民辦事更為便捷，許多以前要經過居(村)委轉交的事務，現在都可以在市民服務中心“一站式”辦理，大大提高了效率。而政社分離后，居（村）委會自治職能體現為可以更多地為村民說話，將村民的意見全面地向政府反映，切實維護村民的利益，將矛盾化解在基層。

（三）多元參與，充分發揮“社會協同”功能

一是構建黨委領導下的復合主體社會管理機制。基層黨組織特別是社區黨組織發揮領導作用。村居自治組織負責協助行政事務，反映社情民意，吸納社區成員共同參與社區公共事務的協商、決策。社區服務中心作為政府公共服務向社區延伸的窗口，協助政府委托的人口戶籍、計劃生育、社會治安、城管建設、國土規劃等各項服務，確保城鄉社區公共服務均等化。集體經濟組織負責集體資產的經營管理，承擔公共服務的經費供給。社會組織（依法參與社會管理和服務的民間團體）在公益慈善、居家養老、便民服務、醫療衛生方面發揮協同作用。這種復合主體的管理機制改變了政府對社會的行政性管控，社會的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維持、沖突矛盾化解、文明鄉風構建等多個領域充分發揮基礎性作用。在這種治理模式下，社會管理的五大載體各司其職，分工協作，配合順暢，基層社會管理成為一個多方互動、相互協作的過程。

二是大力培育社會組織，充分調動民間力量和資源參與社會建設。在政府權力之外，構建一個全方位的社會組織網絡，是新一輪體制改革及社會建設的重要內容之一。為此，容桂大力扶持一批專業性強、具有社會影響力、公眾認可度高的社會服務團體，民間力量的社會服務熱情被大大激發出來。目前，容桂街道已經成立了商會、慈善會、各居（村）福利會、各類文體協會、青少年成長促進會等非政府組織。這些組織在對困難群體和邊緣人群的社會救助、心理疏導和人文關懷上正逐步發揮主導作用。容桂發展社會組織的最大亮點就在于其廣泛利用民間社會力量。目前容桂26個社區均成立了福利會和慈善基金，整個容桂慈善資金總額在1億元以上[2]。

三是實施“政府引導、民間出資”的社會服務購買模式。政府向社會購買服務，既可化解政府管理一元化與公共需求多元化之間的矛盾，也可化解在績效管理機制下，政府考核的剛性與地方政府有限財政能力之間的矛盾。容桂大力推進社會服務購買，形成了獨具特色的社會服務購買模式——容桂模式。容桂模式與其他社會服務購買的最大不同在于：社會工作服務的購買及供給主要由民間組織進行具體運作，政府只是起引導作用，并對購買社會工作服務進行財政補貼。公益社會組織（如社區福利會、青少年成長促進會等）在社會服務購買中發揮主導作用，由它們募集民間資金，向專業社工機構購買社會工作服務；所有的社會工作服務均以服務項目的形式購買和提供，政府有步驟地引導和推動項目化服務，前期主要推動社區社工服務，以后逐步發展以特定人群為服務對象的項目服務，如老年人服務、青少年服務、殘疾人服務、家庭服務、社區矯正和禁毒等，以點促面，最終讓社會工作專業服務覆蓋到全鎮街和所有有需要的人群[3]。

（四）構建“兩社三工”的社會工作新格局

將社會工作納入整個社會管理、社會福利與社會服務的制度框架中，建立一種能有效整合各種資源，實現政府和非政府組織共同治理的格局，是加強社會建設、促進社會管理體制創新的有效選擇。

容桂街道在社會治理過程中，把專業社會工作服務提供作為塑造政府和社區雙向互動的基層社會管理新體制的現實途徑，形成了政府管理不斷優化和社區自治培育不斷提升的“雙贏”格局。

首先，容桂在國內首次試行以民間組織為載體推動“社工服務轄區全覆蓋”。同時，借鑒新加坡及香港等地的社工發展和管理經驗，建立社會工作者制度，壯大志愿者隊伍。深圳大學法學院社會學系主任易松國表示：“容桂模式”通過民間慈善組織來發展社工，不僅比較長久，也能有更好的社會參與度[4]。

其次，建立社工、義工和外來工聯動機制，構建社團和社區相互支持，社工、義工和優秀外來工相互補充的“兩社三工”社會工作格局，加快形成“政府主導推動，民間組織運作，公眾廣泛參與”的社會工作發展格局。

再次，對社工進行專業化培訓，開發建立起一支高素質、職業化社會工作者隊伍。容桂借鑒香港的經驗對社工進行全方位培訓，培訓的內容不僅僅局限在社工技能，還包括許多專業知識。順德區社工協會建立后，與教育局、衛生局等專業部門聯系，依托這些機構更好地培訓本地的社工。

三、問題與思考

廣東省佛山市順德區容桂街道作為社會管理創新的“先行先試”地，對基層社會管理進行了大膽創新探索，為廣東省乃至全國的社會管理改革積累了經驗，其形成的“容桂模式”為我國城市基層社會管理體制改革提供了路徑參考。但是“容桂模式”在實踐的過程中，也遇到了許多現實問題與挑戰，需要進一步思考和解決，否則將直接影響改革的成效。

（一）社區、社會組織發育不健全，難以承接社會管理的重任

作為基層治理主體的社區、社會組織發育還相對緩慢。雖然社會組織數量不少，但良莠不齊，結構失衡。同時，傳統型社會組織比較多，而與社區自治相契合的現代服務型社會組織較少；社會組織的自主性及自我組織能力不強，大多數社會組織都是政府機構的延伸或對政府有較強的依賴關系；社會組織供給的社會服務不足，明顯落后于公共服務的增長需求，社會組織普遍缺乏參與服務提供的實踐經驗。因此，社區、社會組織很難真正擔當政府職能轉移的載體，提供的社會服務的質量也很難保證。

（二）社會工作專業人才缺乏，后備力量不足

社會管理是一項專業性很強的事業，需要專門的人才，特別需要大量的受過專門訓練的社會工作人才，而我國社會工作人才隊伍的總量不足，結構不合理，專業社會工作人才缺口嚴重。根據有關部門數據，截至2008年，廣東45.5萬從業人員中，畢業于社會工作專業的只有969人，僅占從業人員的0.21%，而順德全區社工專業人員不足80人，容桂的23個社工要為10多個社區服務。雖然我國已經建立了社會工作人才職業資格制度，但通過考試取得職業認證的人數遠遠不能滿足社會需要。截至2010年，通過助理社會工作師考試的共32687人；通過社會工作師考試的共11082人，兩類合計43769人[5]。

我國大專院校近年雖陸續開設社會工作專業，但社會工作教育處于起步階段，專業化訓練的意識和條件都不具備，而且社會工作屬于弱勢專業，招生人數非常少，畢業生就業較為困難，這些因素使得專業社會工作人才的后備力量短期內很難充實。另外，社會工作人員職責定位不明確，社會地位不高，導致很多專業人才改從他業，一些進入社區或福利機構工作的專業人才，也因待遇偏低、作用得不到有效發揮而不能安心工作。

（三）社會服務購買中的監督機制缺乏

向社會組織購買服務目前已經逐步成為我國政府購買公共服務的主導形式，由于社會組織的公益性目標、提供公共服務的傳統及政府職能轉變的需求等原因，推進向社會組織購買服務已經成為各地政府的政策重點。但是隨著社會服務購買的增多，也暴露出購買過程不規范、責任流于形式、監督機制缺乏等問題。凱特爾的研究發現，政府購買公共服務“并不總是那么容易發展或促進競爭”，“為社會服務尋找供應商，特別是合格的非營利組織，常常不是一件容易的事情”。由于大多數社會組織缺乏獨立性，與政府存在各種依賴關系，導致購買過程的競爭性、開放性不夠；購買的程序、信息不透明，缺乏獨立審計和第三方（由專家和業內資深人士組成，嚴格執行規避制度）評估制度，很容易產生內幕交易；服務達不到既定標準時，無論是對購買方還是供應方都沒有相應的責任追究機制。如果在社會服務購買中，缺乏有效的監督機制，則很容易出現投機取巧和非法行為，甚至可能出現購買成本高于政府自我提供服務成本的情況。

[1]王伯樂：《政社分離試驗：“自治導向”下的鎮村互動》，南方報網2010年7月8日。

[2][3][4]《北京深圳等地專家和官員梳理各地社會管理模式》，新浪網2011年3月10日。

[5]孫建立：《培養造就宏大的社會工作人才隊伍》，中華人民共和國民政部網站2011年7月15日。

※本文系廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2011年度青年項目《廣東省外來工聚居社區社會風險的甄別與防范機制研究》（項目號：GD11YZZ02）的階段性成果。

（作者單位 廣東外語外貿大學政治與公共管理學院）

（責任編輯 崔光勝）